Виправлення помилок чи конституційний переворот?
Передісторія
Не є секретом, що всі попередні спроби прийняти або змінити український Основний Закон зрештою завершувалися політичними компромісами.
Конституційний Договір 1995 року між Верховною Радою та президентом став тимчасовим виходом із тупикової ситуації, що склалася у відносинах цих двох владних інститутів.
Конституцію 1996 року приймали в безпрецедентних умовах, під загрозою проведення ініційованого главою держави референдуму, тому процес її ухвалення у другому та третьому читаннях відбувся за 24 години безперервної роботи - з усіма відповідними наслідками.
Конституційні зміни 2004 року так само вносилися в критичних умовах і стали предметом торгу між опозицією та владою.
Зрозуміло, такі методи ухвалення найважливішого суспільного документу аж ніяк йому не личили і згодом давали знати про себе різноманітними юридичними колізіями та боротьбою органів влади за повноваження.
Однак фактична зміна Конституції, яка відбулася 30 вересня цього року, вийшла за будь-які рамки пристойності, ставши результатом не компромісу, а грубого порушення змістової та процедурної складових процесу внесення змін до Основного Закону та використання важливого органу державної влади для досягнення політичних цілей.
Рішення Конституційного Суду України (КСУ) продемонструвало не лише глибокий рівень юридичного цинізму, а й повну політичну безвідповідальність представників нинішньої владної команди, що ініціювали весь процес "відкату" Конституції.
Так, 8 грудня 2004 року за прийняття законопроекту "Про внесення змін до Конституції України" № 4180, який в результаті став законом № 2222-IV, голосували 59 із 61 депутатів з фракції Регіонів.
У 2010 році, після перемоги на президентських виборах Віктора Януковича, абсолютна більшість представників Партії регіонів виступила за необхідність визнання цього закону неконституційним у зв'язку з процедурними порушеннями, а сьогодні всі вони вітають відповідне рішення КСУ, яке закріпило їх прагнення.
При цьому практично ніхто не вважає за потрібне пояснити, чому ПР так радикально змінила свою позицію або ж визнати свою помилку шестирічної давнини.
Так само на 180 градусів змінив свою позицію і сам КСУ. У своєму рішенні від 5 лютого 2008 року він відмовив у відкритті конституційного провадження за поданням 102 народних депутатів щодо неконституційності того самого закону № 2222-IV.
Тоді судді обґрунтували свою позицію тим, що з набуттям чинності цього закону 1 січня 2006 року його положення стали положеннями Конституції, а сам він вичерпав свою функцію.
Іншими словами, КСУ не міг розглядати відповідність Конституції її ж положень і так само не міг визнати неконституційним закон, який фактично перестав функціонувати.
Цієї позиції дотримується і переважна більшість українських експертів у галузі права, які відразу ж поставили під сумнів правомірність відкриття конституційного провадження за поданням 252 депутатів, внесеного до КСУ 13 липня цього року.
Проте цього разу КСУ не лише погодився розглянути це подання, а й задовольнив його. Причина цього проста й очевидна: КСУ - не владний інститут, який має свою послідовну позицію щодо найважливіших питань конституційно-правових відносин, а набір суддів, чиї погляди обумовлює та політична сила, яка чинить на них найбільший вплив.
Саме тому рішення КСУ від 30 вересня не стало несподіванкою для будь-кого, достатньою мірою зацікавленого в політичному розвиткові України.
Питання було лише в тому, яке формулювання обере КСУ: чи просто констатує неконституційність закону № 2222-IV і залишить нормативні прогалини в Основному Законі, чи прийме рішення про відновлення дії Конституції зразка 1996 року.
Перший варіант створював би багато труднощів конституційно-правового характеру, проте був би юридично коректнішим, у той час як друга опція була відверто нелегальною, однак значно простішою для втілення.
Зміст рішення
Рішення КСУ щодо відповідності Конституції закону № 2222-IV містить три основні положення.
По-перше, КСУ визнав згаданий закон неконституційним у зв'язку з порушеннями процедурних вимог при його розгляді та прийнятті Верховною Радою.
По-друге, КСУ постановив, що вищевказаний закон втрачає свою чинність з дня ухвалення відповідного рішення, тобто з 30 вересня. Зрештою, КСУ зобов'язав органи державної влади привести нормативно-правові акти у відповідність до Конституції редакції 1996 року.
Усі три зазначені пункти рішення КСУ викликали дуже багато критики. З одного боку, мало хто має сумніви, в тому, що закон № 2222-IV ухвалювали з порушенням процедури, адже його остаточну версію не було направлено на розгляд КСУ, як того вимагає Конституція.
У той же час, згідно юридичної логіки та вищезгаданого рішення КСУ 2008 року, визнавати цей закон неконституційним можна було лише до часу його вступу в силу, тобто до 1 січня 2006 року. Після цієї дати положення закону стали частиною Конституції і перестали бути предметом розгляду КСУ.
Своєю чергою, положення про те, що закон № 2222-IV втрачає свою чинність з дати винесення відповідного рішення КСУ просто позбавлено сенсу. Якщо закон визнається неконституційним через порушення процедури його прийняття, він втрачає силу з часу свого прийняття, в даному разі - з 8 грудня 2004 року.
Утім, винісши саме таке рішення, КСУ значно полегшив роботу органам державної влади, оскільки в разі якби закон № 2222-IV було визнано недійсним з часу його прийняття, усі найважливіші владні інститути втратили б легітимність і позбулися б нормативних основ свого функціонування.
Найбільше суперечок викликав третій пункт рішення КСУ. Зобов'язавши органи державної влади привести нормативно-правові акти у відповідність до Конституції 1996 року, КСУ, на думку багатьох, вийшов за межі своїх повноважень. Іншими словами, він перейняв на себе функції Верховної Ради, яка єдина має право визначати зміст Основного Закону.
Крім того, формулювання рішення КСУ залишає відкритим запитання з приводу того, чи означає воно автоматичне відновлення дії Конституції редакції 1996 року, чи потребує внесення відповідних змін до Конституції Верховною Радою.
Як не дивно, відповідь на це питання КСУ помістив у мотивувальну частину свого рішення. У ній він постановив, що визнання закону № 2222-IV неконституційним веде до відновлення дії попередньої редакції норм Конституції, які було змінено.
Згідно логіки рішення КСУ, таке положення мало би бути висновком, а отже - міститися в резолютивній частині. Тим не менше, КСУ чомусь вирішив інакше і прийняв механізм відновлення дії норм попередньої редакції за даність. Більше того, він не вказав жодної норми Конституції чи закону, з якої можна було б зробити такий висновок.
Причина цього може полягати в тому, що такої норми просто немає. Таким чином, найважливіший пункт рішення КСУ став результатом волюнтаристського трактування норм законодавства, що мало своїм прямим наслідком уже згадуване перевищення повноважень КСУ - тобто включення до їх складу права змінювати Конституцію України.
Можливі наслідки
Правові та політичні наслідки рішення КСУ, як і його зміст, стали предметом бурхливих дискусій серед політиків та експертів. Представники влади одразу ж після виголошення рішення КСУ заявили про повернення дії Конституції зразка 1996 року, висловивши своє задоволення таким результатом.
У той же час, відсутність у КСУ повноважень встановлювати зміст Конституції дали підстави представникам опозиції та деяким експертам говорити про неможливість повернення до Конституції редакції 1996 року за рішенням КСУ.
Разом з тим, якою б не була реакція представників експертного середовища, прерогативу трактувати рішення КСУ міцно закріпила за собою саме правляча команда.
В умовах відсутності конституційної більшості, підконтрольної Партії регіонів, представники влади дали зрозуміти, що не будуть ініціювати внесення змін до Основного Закону, вважаючи, що позиція КСУ є вичерпною і не потребує подальшого втручання парламенту.
Це підтвердив і президент Віктор Янукович, який у своєму зверненні розцінив рішення КСУ як автоматичне відновлення дії Конституції зразка 1996 року.
Відповідно, за такого розвитку подій парламент буде змушений внести зміни до цілої низки законів, які приймали на основі конституційних змін 2004 року, аби привести їх у відповідність до Конституції редакції 1996 року.
Однак викликає сумніви, чи такі законодавчі зміни будуть послідовними. Іншими словами - чи будуть змінені всі необхідні закони, а не лише ті, зміна яких буде вигідна владній команді.
Показово, що вже в день оприлюднення рішення КСУ Міністр юстиції Олександр Лавринович заявив про готовність внести до Верховної Ради нову редакцію закону "Про Кабінет Міністрів України", підтвердивши своїми словами, що представники правлячої коаліції знали рішення КСУ значно заздалегідь.
Рішення КСУ так само дало підстави говорити про втрату легітимності найважливіших владних інституцій, які формувалися за Конституцією зразка 2006 року. Ситуація ускладнюється й тим, що КСУ не передбачив жодних перехідних положень щодо повноважень і терміну каденції основних органів державної влади.
Зокрема, рішення КСУ, напевно, має вести до необхідності перепризначення Кабінету Міністрів згідно з нормами Конституції 1996 року. Представники владної коаліції, втім, так не вважають, заявляючи, що всі органи державної влади в Україні зберегли свою легітимність.
Зрештою, невирішеним лишається питання часу проведення майбутніх виборів. Представники експертного середовища переконані, що термін повноважень діючої Верховної Ради, згідно рішення КСУ, має становити не п'ять, а чотири роки, а наступні чергові вибори до парламенту мають відбутися в 2011 році.
Проте існують великі сумніви з приводу того, чи до думок експертів будуть прислухатися. Представники Партії регіонів уже висловили свою позицію з цього питання, заявивши, що наступні парламентські вибори відбудуться в 2012 році.
Це свідчить про культуру вибіркового дотримання Основного Закону в рядах владної команди, навіть у випадку, якщо вона зробила все для того, аби прийняти саме таку його редакцію.
Висновки
Для багатьох рішення КСУ від 30 вересня цього року стало підтвердженням політичної заангажованості та некваліфікованості цього органу. Тривогу викликає й той факт, що рішення, яке порушує найважливіші принципи українського законодавства та виходить за межі повноважень відповідної владної інституції, може стати прецедентом для подальшого використання органів державної влади в політичних цілях.
За таких умов багато чого залежить від того, як себе поведуть представники ключових органів державної влади.
Владна команда вже дала зрозуміти, як вона трактує рішення КСУ; якщо ця позиція не зміниться, то її представники повинні будуть неухильно дотримуватися нової редакції Основного Закону, зокрема, привести усі важливі закони у відповідність до неї, сформувати Кабінет Міністрів за новими правилами та змінити час проведення наступних президентських і парламентських виборів.
Поза тим, право творення Конституції все ще лишається в руках українського парламенту. Тому найбільш ефективним і легітимним способом виходу із ситуації стали б розробка та внесення Верховною Радою повторних змін до Конституції, з урахуванням думок експертів і представників опозиції та дотриманням усіх процедурних вимог. Хоча в такий сценарій віриться дуже мало.
 |
Олексій Сидорчук, аналітик Фонду "Демократчні ініціативи" імені Ілька Кучеріва, для УП
