Конституціоналізм чи знущання над Конституцією?
У прийнятті в 1996 році Конституції громадяни України мали всі підстави вбачати початок якісно нового етапу життя держави, рішучий крок на шлях демократичного розвитку, де пануватиме право і не буде свавілля влади.
Натомість Конституція України зараз є слабкою, вона не відіграє належної їй ролі. Слабкість ця зумовлена тим, що замість стати для суспільства чимось майже сакральним Конституція потрапила у руки політичних гендлярів, яких мало непокоїть те, що буде після них.
На долю Конституції випали порушення президентом Кучмою конституційних меж влади, рішення Конституційного Суду про третій строк президентства, внесення із суто політичних міркувань сумбурних змін у 2004 році...
А далі буквоїдське трактування Конституції в часи президентства Ющенка, легалізація "коаліції депутатських фракцій та народних депутатів", в той час як Конституція прямо вказує на коаліцію депутатських фракцій, та ще ціла низка не таких резонансних, але не менш згубних ударів по Основному Закону.
І ось ще одне випробування - розгляд Конституційним Судом питання щодо конституційності внесених до неї у 2004 році змін.
Здебільшого ті самі народні депутати, що ухвалювали закон № 2222-IV, сьогодні внесли конституційне подання про визнання його неконституційним, обґрунтовуючи своє подання тим, що приймаючи закон, вони порушили процедуру.
Чи було порушення процедури?
Конституція передбачає, що законопроект про внесення змін до неї розглядається Верховною Радою за умови наявності висновку Конституційного Суду, який має з'ясувати, чи не передбачають пропоновані проектом зміни скасування або обмеження прав і свобод людини.
Чи не спрямовані вони на ліквідацію незалежності або порушення територіальної цілісності України, а також чи дотримані конституційні умови щодо часу внесення змін.
Логіка конституційного порядку внесення змін передбачає, що висновок Конституційного Суду має бути наданий саме на положення проекту в такій редакції, яка стає законом.
При прийнятті закону № 2222-IV у 2004 році народними депутатами України дійсно було порушено процедуру, принаймні в тому, що після надання Конституційним Судом висновку стосовно законопроекту, до нього були внесені поправки, але на одержання повторного висновку законопроект не направили.
Нагадаємо, що ще у 1998 році Конституційний Суд своїм рішенням встановив, що обов'язковій перевірці підлягає не тільки законопроект про внесення змін до Конституції України, але й "усі можливі поправки, внесені до нього у процесі його розгляду".
Чому це питання розглядається через шість років?
Порушення процедури при прийнятті закону № 2222-IV не є нововиявленою обставиною. Науковці та експерти, в тому числі експерти Центру політико правових реформ, Венеціанська комісія одностайно засуджували зміст і порядок внесення змін до Конституції у 2004 році.
Проблема сумнівної легітимності внесених змін постала не зараз. Однак чомусь питання конституційності закону не було розглянуто при першій можливості, а розглядається Конституційним Судом лише через шість років. Зрозуміло, що не може успішно розвиватися держава в умовах, коли невідомо легітимним є порядок, за яким вона живе, чи ні.
Якщо б події розвивалися в руслі утвердження верховенства Конституції, це питання мало б бути вирішене при першій же нагоді. А така нагода, безумовно, була. У 2007 році 102 народних депутати звернулися до Конституційного Суду із поданням щодо визнання закону неконституційним, мотивуючи його тими ж аргументами, що й сьогоднішні розкаяні народні депутати.
Однак 5 лютого 2008 року Конституційний Суд виніс ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, оскільки "в конституційному поданні неправильно вказано повне найменування, номер і дату прийняття правового акта, положення якого оспорюють ся".
Підстава формалізована до абсурдності. Та найбільша іронія полягає в тому, що сьогоднішні суб'єкти конституційного подання зазначили ті ж реквізити закону, однак цього разу Конституційний Суд відкрив провадження у справі.
Розв'язок цієї нескладної логічної задачі очевидний: або тоді потрібно було відкривати провадження у справі, або зараз відмовляти у його відкритті.
Крім того, Конституційний Суд міг розглянути питання про конституційність закону № 2222-IV при наданні тлумачення відповідних конституційних норм, або при встановленні відповідності законів цим конституційним нормам. Закон про Конституційний Суд надає йому таке повноваження.
Зараз же виходить, що оскільки КС і надавав тлумачення конституційним нормам, які з'явилися після набрання чинності законом № 2222-IV, і оцінював закони на відповідність цим нормам, то він приймав їх як конституційні, як джерело верховного права.
Тому приймаючи зараз рішення про неконституційність внесених змін, Конституційний Суд фактично визнає, що він весь час, протягом дії нової редакції Основного Закону, забезпечував не верховенство Конституції, а верховенство беззаконня.
Натомість розгляд питання щодо конституційності закону № 2222-IV тоді та сьогодні - це речі кардинально різні. В першому випадку, коли внесені зміни не породили ще правових наслідків для діяльності державних інститутів, це було б відстоюванням верховенства Конституції.
Сьогодні ж, за умов, коли декілька років люди і влада жили за новим конституційним порядком, відбулися вибори, президент як гарант Конституції, усі інші владні суб'єкти визнали новий порядок, а міжнародна спільнота визнала обраних за новим конституційним порядком народних депутатів та президента, ці норми фактично вже пройшли свою легітимацію.
Які правові наслідки порушення процедури?
Не кожне порушення процедури при прийнятті акту повинно тягнути за собою його скасування. Критерієм тут виступає те, чи вплинуло воно на зміст акту. Якщо так, то таке порушення має слугувати підставою для скасування акту. Якщо ні, то, як мінімум, треба зважувати, яке рішення є більш суспільно корисним.
У виборчому праві також діє принцип, за яким результати голосування скасовуються лише в тому випадку, якщо мали місце такі порушення виборчого законодавства, які вплинули на результат виборів.
Якщо, для прикладу, йде мова про порушення, що могли призвести до похибки у п'ять відсотків, а розрив між кандидатами становить десять, то це не повинно бути підставою для скасування результатів голосування.
Подібне зважування ступеню порушення процедури, змісту прийнятого закону та суспільних наслідків від його скасування повинне бути присутнім і при розгляді справи про конституційну реформу.
На авторський погляд, якщо б положення закону № 2222-IV, щодо яких Конституційний Суд не надав висновку, були спрямовані на скасування чи обмеження прав і свобод людини, на ліквідацію незалежності чи територіальної цілісності України, тоді б, безумовно, цей закон потрібно було б визнавати неконституційним, оскільки порушення процедури вплинуло на зміст норм.
Тому логічним було б, якщо б зараз, розглядаючи цю справу, Конституційний Суд констатував порушення процедури, а далі з'ясував який висновок він би надав у 2004 році на законопроект, що став законом про внесення змін до Конституції України і пізніше - органічною частиною Конституції.
У разі з'ясування, що висновок був би позитивний, то зважаючи на всі політичні потрясіння та інші негативні наслідки, що тягтиме за собою визнання закону неконституційним, треба ще добре подумати чи є правова і суспільна доцільність для такого рішення.
Фактично тут постає конфлікт між принципом неухильного дотримання процедури та принципами правової визначеності і стабільності Конституції та всієї правової системи.
У випадку визнання закону № 2222-IV неконституційним, про якусь правову визначеність та стабільність правової системи говорити буде складно.
Від рішення Конституційного Суду залежать відповіді на питання: коли проводити наступні чергові вибори, чи легітимні вибори, які відбувалися за неконституційними положеннями, що робити з прийнятими за цей час договорами, законами іншими нормативними актами, якщо вони приймалися за неконституційним порядком.
Чи зрештою повноважні призначені посадові особи, якщо правовою основою їх призначення були неконституційні норми, тощо.
До того ж таке рішення Конституційного Суду створить небезпечний прецедент. Навряд чи з 1996 року назбирається хоч десяток законів, які були прийняті без будь-якого порушення процедури, оскільки конституційна вимога про голосування на засіданнях Верховної Ради народним депутатом особисто порушується практично при кожному голосуванні.
Не говорячи ще й про інші порушення, коли, для прикладу, голосують депутати-сумісники (правильніше сказати голосують їхні картки), коли закони приймаються з порушенням Регламенту і так далі. Що тоді являтимуть собою ці закони?
Редакція Конституції 1996 року чи прогалини в ній?
Не менш важливим є питання, що ж буде, якщо Конституційний Суд все-таки визнає закон № 2222-IV неконституційним.
Варіант, коли після визнання неконституційним закону № 2222-IV, повернемося до редакції Конституції 1996 року, наче має право на існування. Для цього необхідно було б щоб Конституційний Суд міг скасувати закон з моменту його ухвалення, що б призводило до повернення у правовий стан, який передував ухваленню закону.
Натомість Конституція чітко та однозначно встановлює, що закони, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, в тому числі, і з підстав порушення процедури їх прийняття.
Отже для відновлення редакції Конституції 1996 року є не більше підстав, ніж для відновлення Конституційного договору, а то й редакції радянської Конституції.
Але до цього часу при визнанні неконституційними положень закону про внесення змін до закону, попередня редакція положень закону не відновлювала своєї дії. І жодного разу до цього часу Конституційний Суд не вказав у своєму рішенні, що такі положення відновлюють свою дію, бо у нього немає повноважень відновлювати щось, що діяло колись. Функція законотворення є виключною компетенцією Верховної Ради.
Таким чином, у разі визнання закону № 2222-IV неконституційним, у Конституції утворяться прогалини правового регулювання діяльності найвищих органів державної влади.
Те, що парламент буде здатний заповнити ці прогалини, внісши необхідні зміни до Конституції, викликає великий сумнів. При цьому конституційна процедура зміни Основного Закону є доволі тривалою у часі.
Якщо ж Конституційний Суд, всупереч своїм попереднім правовим позиціям (як вже відбулося щодо відкриття провадження у справі про конституційну реформу), якимось чином відновить дію редакції Конституції 1996 року, то мова йтиме уже не про правові відносини, не про захист Конституції від політиків, захист суспільства від узурпації ними влади, а навпаки - про обслуговування Конституційним Судом політичної влади.
Ігор Коліушко, Ярина Журба, Центр політико-правових реформ, для УП
