Демократи проти демократії-2

"Я часто думаю, чи не занадто ми покладаємось
у наших надіях на конституцію, на закони та на суди.
Це марні надії, повірте мені, це марні надії.
Свобода лежить в серцях чоловіків та жінок;
коли вона помирає там, жодна конституція,
жоден закон, жоден суд не здатні врятувати її...".

Біллінгс Льорнд Хенд (Billings Learned Hand),один з найбільш цитованих в США американських суддів та філософів права

Кілька передніх зауваг. В перший робочий день світлого тижня Конституційний суд ухвалив прогнозоване рішення про конституційність фракційно-індивідуального способу формування парламентської коаліції.

Знову ж таки, доволі прогнозовано такий результат судового розгляду викликав нищівну критику з боку опозиції.

Скільки автор не намагався знайти у вітчизняних ЗМІ зважений, фаховий аналіз останнього рішення КСУ! Так і не пощастило надибати критику власне рішення Суду.

Мавши нагоду студіювати конституціоналізм не лише в Україні, а також у Великій Британії, США, Брюсселі та Відні, автор почуває невиплатним боржником тих, хто надавав і надає можливість досліджувати, як на практиці працюють реальні демократії - щонайменше у країнах, звідки вона (демократія) родом, - а не задовольнятися байками про удавану ідеальну демократію "у них", що існує лише в міфології української публіцистики.

Тому брак тверезої глибокої інтелектуальної рефлексії на резонансне рішення єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні спонукає скористатися нагодою поділитися набутими на Заході знаннями та продовжити дискусію з цього питання .

Pro

Важко назвати рішення КСУ (№ 11-рп/2010) від 6 квітня цього року шедевром конституційної думки і навіть зразком юридичного стилю. Воднораз логіка наведених у ньому аргументів цілком слушна.

Монополія фракцій на формування коаліції суперечить не лише низці засадничих принципів парламентаризму, записаних в Конституції України (про це - в мотивувальній частині рішення), а й здоровому глузду.

Оскільки народні обранці в Україні здійснюють право голосу з усіх питань, що належать до компетенції ВР, особисто (частина 3 статті 84 Конституції), фракції щонайменше де-юре, а часто-густо й де-факто не володіють і не розпоряджаються голосами депутатів, що входять до їхнього складу.

Як один з наслідків такого стану речей, рішення про входження до складу коаліції парламентська фракція ухвалює не консенсусом, а більшістю голосів. Це означає, що фактично коаліцію має право формувати меншість народних депутатів від конституційного складу ВР, що ми й спостерігали під час формування коаліції БЮТ, НУНС та блоку Литвина наприкінці 2008 року.

Воднораз парламент затверджує на посаді прем'єр-міністра та решту уряду, приймає закони та здійснює інші конституційні повноваження більшістю депутатських голосів.

Таким чином, між монопольним правом фракцій формувати коаліцію та свободою депутата голосувати відповідно до власних переконань наявна засаднича невідповідність, коли фактична парламентська більшість та паперова парламентська коаліція можуть виявитися реаліями не лише відмінними, а й подеколи прямо протилежними.

Цю системну суперечність яскраво демонстрували два роки і два місяці роботи останнього уряду під проводом ЮВТ, що останній рік фактично був урядом меншості, хоча й сформували його фракції, до складу яких входила більшість народних обранців.

Ще у грудні 2007 року монополія фракцій на формування коаліції продемонструвала всю свою абсурдність, коли коаліція БЮТ та НУНС висунула кандидатуру Тимошенко на посаду голови уряду, президент вніс її до ВР, але парламент ледве не наставив лідерці БЮТ носа. (І наставив би, не подзвони Ющенко Єханурову в ту доленосну мить)...

Обумовлюсь, що я не бачу нічого поганого в існуванні уряду меншості. Такі уряди подеколи були і є цілком успішними в Канаді, Шотландії, Ізраїлі, Нідерландах і навіть у Великобританії.

У двох перших з названих країн уряди меншості наразі у владі. Але проблема в тому, що конституціоналізувавши інститут парламентської коаліції, "до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України", український парламент 2004 року апріорі виключив можливість уряду меншості в українській конституційній системі координат.

Отже, проста логіка парламентської республіки вимагає визначитися: або народним депутатам вільно входити до (та виходити зі) складу парламентської коаліції персонально, за власним рішенням, або парламентарів слід позбавити права голосувати відповідно до персональних переконань та уподобань та замість індивідуальних карток для голосування видавати одну колективну картку на парламентську фракцію.

Для тих, хто думає, що друга пропозиція з області фантастики, нагадаю, що у Швеції парламентські партії, фактично на власний розсуд, розпоряджаються голосами своїх членів - парламентарів.

Таким чином своїм рішенням від 6 квітня КСУ лише повернув трохи здорового глузду в українську конституційну матрицю: віднині та сама більшість, що затверджує уряд, ухвалює закони, оголошує Кабміну вотум недовіри тощо - і є коаліцією.

Ба більше, суд зробив конституційну конструкцію влади в Україні демократичнішою, оскільки демократія (яку наші прописні демократи зазвичай плутають зі свободою, волею чи навіть вольницею) - є, насамперед, владою більшості, що визнає та дотримується засадничих прав меншості, а меншість визнає владу більшості та підкоряється їй.

Contra

Розглянемо тепер головний аргумент критиків останнього рішення КСУ, а саме те, що воно суперечить рішенню цієї ж судової інстанції від 17 вересня 2008 року.

Безпосередньо в тексті нового рішення автори рішення спробували виправдатися, мовляв, під час ухвалення вересневого рішення в 2008 (№ 16-рп/2008) в Україні не існувало затвердженого законом регламенту Верховної Ради.

Наразі він є, а отже змінилося правове поле, в контексті якого Суд тлумачив статтю 83 Основного закону.

Аргумент, як на мене, вартий згадування, але сам собою недостатньо переконливий, оскільки текст конституційної норми, яку двічі протягом останніх 19 місяців інтерпретував єдиний орган конституційної юрисдикції, за час між двома рішеннями не зазнав змін.

Чому КСУ не наважився чесно оголосити про перегляд свого відверто слабкого рішення півторарічної давнини. Життя плинне, судді (навіть Конституційного суду) - не пророки, їхні рішення їм не надиктовують ангели в пустелі, а людям властиво помилятися.

Отже у визнанні нового погляду на ту саму проблему немає нічого ганебного, якщо новий погляд правильніший чи бодай ґрунтовніший за попередній.

Переглядають свої рішення практично всі провідні суди світу. Так, Верховний Суд США за свою більш як 200-річну історію переглянув понад 200 власних рішень та закладених через них прецедентів, більшість з яких він скасував або переглянув експліцитно із прямою вказівкою на це в тексті рішення, що скасовувало попереднє.

Федеральний Конституційний суд Німеччини (за образом і подобою якого створений КСУ) має спеціальні правила, згідно з якими він може змінювати встановлений раніше прецедент.

Так само відкрито переглядають свої рішення та закладені в них принципи Європейський суд з прав людини у Страсбурзі та Суд ЄС в Люксембурзі. Як на мене, 6 квітня в КСУ були вагомі причини піти саме таким шляхом.

Справа в тім, що в рішенні 2008 року, аби прийти до потрібного висновку, Суд навмисно чи ні, погрішив не лише проти духу, а й проти букви Конституції, побачив у конституційному тексті множину там, де в оригіналі стоїть однина.

Порівняйте самі: "У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України" (частина 6 статті 83 Конституції".

Та "[...] словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частинах 6, 7, 9 статті 83 Конституції, слід розуміти як сформоване на встановлених Конституцією та Регламентом Верховної Ради засадах об'єднання за результатами виборів кількох депутатських фракцій, кількість народних депутатів в яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради, які (депутатські фракції) на основі узгодження політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність" (пункт1 резолютивної частини рішення КСУ № 16-рп/2008).

Займенник "якої" в однині, наголошуючи на вимозі реальної більшості народних обранців саме в коаліції (а не у складі фракцій, що входять до складу коаліції), якщо не прямо вказує, то принаймні залишає можливість для тлумачення конституційної норми як такої, що дозволяє окремим депутатам входити до складу коаліції на індивідуальній основі.

Натомість займенник "яких" у множині безальтернативно передбачає монополію фракцій на формування коаліції.

Гадаю, навіть не фахівцеві очевидно, що така "гра словами" не красить Конституційний суд і погано стикується з формалістичним підходом до тлумачення Основного закону, який начебто лежав в основі рішення № 16-рп/2008.

На жаль, судді змарнували шанс щиро визнати свою помилку та відкрито виправити її.

Як тлумачать конституційні норми "у них"

Я вже мав нагоду публічно висловитися з приводу того, що як рішення, так і поведінка Конституційного суду у справі № 11-рп/2010 в цілому відповідає демократичним стандартам.

Оскільки у нас панує міф про те, що "у них", тобто в країнах класичної демократії, політики бездоганно шанують дух та букву конституційних положень, наведу два приклади з американської та європейської практики застосування засадничих норм публічного права.

Вони свідчать про те, що у випадку з формуванням коаліції на фракційно-індивідуальних засадах українські можновладці нічим, по суті, не відрізнялися від своїх західних колег.

Американський приклад зовсім свіжий, узятий з часів правління Обами - демократа до нутра кісток. Як відомо, одним з пріоритетів чинного президента США є реформа системи охорони здоров'я.

Наприкінці 2009 року, коли відповідний законопроект (щоправда у різних редакціях) схвалили обидві палати Конгресу, здавалося, що до реалізації одного із засадничих положень програми, із якою Обама йшов на вибори, як шапкою кинути.

Та трапилося несподіване: місце сенатора Теда Кеннеді, що помер наприкінці серпня 2009-го, у традиційно демократичному Массачусетсі виборов республіканець Том Браун, через що демократи втратили так звану супербільшість в Сенаті.

Це дозволило опозиції скільки завгодно довго гальмувати ухвалення остаточної редакції такого бажаного й важливого для чинної адміністрації закону.

Тоді демократи вдалися до процедури врегулювання бюджетних протиріч (budget reconciliation), що дозволяє раз на рік - в рамках бюджетної процедури - ухвалити потрібний закон простою більшістю голосів у стислий час.

Ба більше, бюджетна резолюція 2010 вимагала, аби законопроект про врегулювання бюджетних протиріч надійшов до бюджетного комітету до 15 жовтня 2009 року.

Для того, аби дотриматися цієї вимоги демократи скористалися більш раннім законопроектом про реформу системи охорони здоров'я America's Affordable Health Choices Act of 2009, що був внесений із дотриманням строків, але який на той час ніхто не збирався виносити на голосування, оскільки демократичну більшість не влаштовував його зміст.

Цей акт демократи використали як оболонку для проведення через процедуру врегулювання бюджетних протиріч фактично нового законопроекту (Health Care and Education Reconciliation Act of 2010, обсягом більш як дві тисячі сторінок), що всупереч відчайдушному спротиву республіканців був схвалений та промульгований протягом двох тижнів від початку процедури врегулювання.

Наскільки таке ухвалення засадничої реформи у одній з найважливіших сфер суспільного життя під виглядом бюджетного врегулювання відповідає уявленням українських демократів про демократію, не знаю. Але саме так працює одна з найдавніших (і найбільш успішних) демократій світу.

Інший приклад з історії ЄС, що також справедливо вважається стандартом демократії для України.

Європейська Спільнота (пізніше - Союз) завжди мав так звану делеговану компетенцію, тобто владу діяти лише у сферах, в яких держави-члени через установчі договори наділили Союз владою ухвалювати рішення.

Одним із практичних наслідків делегованої компетенції ЄС є обов'язок інституцій Союзу вказувати конкретне положення договорів, на підставі якого ухвалений той чи той акт, безпосередньо в тексті останнього.

Оскільки в силу низки політичних обставин до другої половини 80-тих років змінити договори, аби розширити компетенцію ЄС не вдавалось, законодавчий тріумвірат Європейських Спільнот (Рада, Комісія та Парламент) стали все частіше вдаватися до лазівки, що її відкривала стаття 235 Римського договору (нині - стаття 352 Договору про функціонування Європейського Союзу).

Остання уповноважувала Раду на пропозицію Комісії та за згодою Парламенту вживати заходів на досягнення цілей Спільноти навіть, якщо установчі договори не делегують ЄС відповідної компетенції.

Згодом стаття 235 стала тим вушком голки, через який проходили верблюжі каравани законодавчих ініціатив. Показово, що Суд ЄС десятки років не бачив в цьому жодної проблеми.

Врешті-решт 1992 року Федеральний Конституційний суд Німеччини в одному з своїх найвідоміших рішень Манфред Бруннер та інші проти Договору про Європейський Союз (Manfred Brunner and Others v The European Union Treaty) прямо засудив це неподобство та застеріг, що в майбутньому таке "широке тлумачення" установчих договорів, що по суті підміняє їх легітимну зміну, не матиме для Німеччини жодних юридичних наслідків.

Підкреслю, що все це відбувалося в колисці демократії - Західній Європі ще до того, як до ЄС влилася нова східноєвропейська кров. Знову ж таки, реальна демократія виявляється не таким вже ідеальним законником, як її хочуть змалювати "продемокртичні" українські ЗМІ.

Суд та громадська думка

Нещодавно в Америці вийшло друком дослідження Беррі Фрідмана (Barry Friedman) "Воля народу: як суспільна думка впливала на Верховний суд та визначала значення Конституції", в якому автор на фактажі показує, що навіть Верховний Суд США, один з політично найвпливовіших судів світу, завжди перебував під контролем вищої влади - американського народу.

Щойно він (суд) віддалявся у своїх рішеннях надто далеко від волі більшості, народ, діючи здебільшого через політичні гілки влади, зменшував його юрисдикцію, змінював кількісний та особовий склад, тихо саботував виконання чи відкрито повставав проти сумнозвісних рішень на кшталт Дред Скотт проти. Стендфорда.

Останні соціологічні заміри переконливо свідчать: суспільна підтримка Януковича, правлячої коаліції та уряду зростає, а опозиція втрачає народну підтримку.

Якщо не вважати, що все, що добре для Тимошенко, добре для демократії, останнє рішення КСУ можна лише вітати не лише під юридичним, а й під політичним кутом зору.

Це означає, що навіть якщо припустити, що останнім рішенням суд "прогнувся" перед владою, слід усвідомлювати, що не зроби він цього, його б тихо переламали через коліно.

Наскільки корисний для збереження демократії орган конституційної юрисдикції з переламаним хребтом, можна спостерігати на прикладі КС РФ, що наважився на лобове зіткнення з Єльциним 1993 року.

Воднораз варто пригадати, що найвища судова інстанція США - після кількох років відчайдушного спротиву Новому курсу - 1937 року "прогнулась" перед Рузвельтом, але внаслідок такого "колабораціонізму" вціліла та увійшла в період свого розквіту та навіть збільшила свій політичний вплив у другій половині ХХ століття.

До того ж дивно закидати брак героїзму Конституційному судові - установі за означенням не героїчній, а за способом фактичного формування, а відтак і персональним складом відверто опортуністичній - в країні, де "бастіони" свободи слова, "цитаделі" національної гідності та "шанці" приватної власності капітулюють перед новою владою.

Навіть не тому, що остання здобуває їх приступом у виснажливих боях, а лише тому що ці стратегічні плацдарми демократії майже нема кому захищати, оскільки переважна більшість захисників давно вишукалась в чергу засвідчити свою шану новій владі.

А тому на завершення дозволимо собі ще раз процитувати суддю Хенда: "Свобода лежить в серцях чоловіків та жінок; коли вона помирає там, жодна конституція, жоден закон, жоден суд не здатні врятувати її...".

Геннадій Друзенко, магістр європейського права (Університет Абердіну, Великобританія), фулбрайтівський науковець, для УП