Демократи проти демократії
Протягом останніх тижнів днів хіба що ледачий не кинув каменя у нинішню владу за формування коаліції на змішаній фракційно-індивідуальній основі. Виразів особливо не добирали. Чи навпаки, добирали навмисно безапеляційні та різкі.
Оцінки прагматичних банкірів-політиків, блискучих галицьких інтелектуалів та професійних західних радників з розбудови ринкової демократії на пострадянському просторі були на диво одностайні, варіювалися хіба що інтонації: "нехтування нормами Конституції та політичне рейдерство", "безпрецедентна і демонстративна наруга над Конституцією", "державний переворот" тощо.
Як на авторів розсуд, така оцінка є надто спрощеною та упередженою й свідчить, насамперед, про брак обізнаності з конституційною традицією тих держав, які ми звикли називати сталими демократіями.
Перш ніж перейти до аналізу предмета цієї статті, мушу зробити кілька вступних зауваг. Автор не голосував за Януковича, не є симпатиком Партії регіонів і почувається ментально безкінечно далеким від нинішнього владного Олімпу.
Воднораз переконаний, що логіка формування чинної парламентської коаліції та уряду Азарова цілковито відповідає засадам демократії і є цілком конституційною.
Конституційні принципи та конституційний буквалізм
Критика способу формування чинної парламентської коаліції ґрунтується на положенні частини 6 статті 83 Конституції, що (дозволю собі нагадати) містить таку норму:
"У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України", а також тлумачення поняття "коаліція депутатських фракцій" в рішенні Конституційного Суду №16-рп/2008 від 17 вересня 2008.
Як бачимо, текст конституційної норми щонайменше двозначний: його можна прочитати і як такий, що передбачає, що суб’єктами коаліції можуть бути тільки фракції, і як такий, що допускає змішаний, фракційно-індивідуальний спосіб її формування.
Рішення Конституційного Суду наче вносить ясність у цю дилему. Єдиний орган конституційної юрисдикції розтлумачив, що: "словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" […] слід розуміти як сформоване на встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України засадах об'єднання за результатами виборів кількох депутатських фракцій, кількість народних депутатів України в яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України".
Отже, немає сумніву в тому, що парламент, прийнявши Закон про регламент ВР та сформувавши нову парламентську коаліцію на фракційно-індивідуальній основі, порушив припис Конституційного суду.
Воднораз останній – щоправда, з подачі того самого єдиного органу законодавчої влади, який ухвалив суперечливу конституційну реформу 2004 року, – втрутився у невластиву йому сферу чистої політики, вільно чи невільно звузивши політичній владі простір для маневру в процесі формування коаліції та уряду.
Чи мав на це право Конституційний Суд? Якщо виходити з формально-юридичної логіки, однозначно так, оскільки саме на нього покладено обов’язок тлумачити Конституцію.
Якщо ж виходити з логіки політичної та зважати на рівень суспільної легітимності КСУ (і судової гілки влади загалом), то навряд чи інституція, рівень недовіри до якої більш ніж удвічі перевищує рівень довіри до неї (за даними УСПП, грудень 2009), має право вказувати Верховній Раді, як їй самоорганізуватися.
Якщо серйозно сприймати засадничий принцип будь-якої демократії, зафіксований у статті 5 Конституції, який встановлює, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в демократичній державі є народ, – то формування нової більшості в парламенті не видається таким вже контроверсійним.
Оскільки політична легітимність бодай і хронічно непопулярного, проте сформованого в результаті прямих, вільних та демократичних виборів, а отже політично відповідального парламенту, завжди вища вторинної легітимності суду, що не несе жодної політичної відповідальності за свої рішення і – у випадку України – не спирається на суспільну підтримку.
Не зайвим буде нагадати також, що уряд Азарова де-юре сформувала коаліція, але вирішальне слово щодо персонального складу Кабміну залишалося за президентом – подобається комусь це чи ні, найрейтинговішим на сьогодні політиком України, що не далі як місяць тому отримав від народу карт-бланш на провід цією країною.
Якщо ж згадати про інший фундаментальний принцип демократії, а саме - політичну відповідальність влади, то логіку формування нового уряду можна тільки вітати.
На відміну від Віктора Ющенка та Юлії Тимошенко, нові президент та прем’єр ніколи не зможуть сказати виборцям таке набридле за останні 5 років: я прагнув/прагнула, але мені не дали. Вперше після Кучми ми знаємо, хто несе персональну відповідальність за владу.
Отже, формально-юридично, парламент порушив букву Конституції, принаймні в тій інтерпретації, у якій цю конституційну літеру прочитала більшість суддів з Жилянської , але у той самий час важко згадати, коли в Україні так ефективно спрацьовували засадничі принципи демократії.
Глобальний контекст
Тепер спробуємо відповісти на запитання, наскільки накреслена вище позиція автора відповідає практиці демократичних країн. Напевно варто почати з "кульгавої легітимності" Януковича, про яку останнім часом люблять торочити демократи.
Факт, що за нового президента проголосувало близько третини виборців України і менше половини від тих, хто взяв участь у голосуванні. Однак Білл Клінтон двічі обіймав президентську посаду, отримавши менше 50% підтримки та ще й за явки виборців у 55% та 49% у відповідно у 1992 та 1996 роках, що не завадило йому бути успішним президентом найвпливовішої демократії світу.
Джордж Буш молодший вперше в’їхав у Білий дім лише завдяки абераціям американської виборчої системи та втручанню Верховного Суду США, маючи в абсолютному вимірі меншу електоральну підтримку, аніж його конкурент Гор.
Це при тому, що американський президент має незрівнянно більше повноважень, аніж його український колега.
А тепер порівняємо суспільну підтримку українського президента з його візаві з європейських напівпрезидентських республік. Чинного главу Польщі Леха Качинського на виборах 2005 року підтримало трохи більше чверті виборців, але цього виявилося достатньо, аби виграти президентські перегони в одній з найбільших країн ЄС.
Підтримка 29% румунських виборців дозволила Траяну Басеску переобратися на другий строк наприкінці 2009 року.
За чинну фінську президентку Тар'ю Галонен у 2006 році проголосувало 38% виборців, за Ніколя Саркозі у 2007 – 39%. Таким чином, у Януковича не має жодних причин комплексувати зі своїх 33% електоральної підтримки. Це цілком європейський показник, що є достатнім демократичним мандатом на проведення задекларованого політичного курсу.
З електоральною легітимністю також все гаразд у нашої законодавчої гілки влади. 2007 року в парламентських виборах узяли участь 62% українських виборців. Для порівняння, на виборах до Європейського парламенту 2009 року проголосували лише 43% громадян ЄС, що мають активне виборче право.
Явка виборців на останніх парламентських виборах в Німеччині (2009) склала менше 71%, в Фінляндії (2007) – 65%, у Великобританії (2005) – 61%, у Франції (2007) – 60%, в Польщі (2007) – 54%, в Румунії (2008) – менше 40%.
Отже, за європейськими мірками, президент і парламент (що отримали владу безпосередньо з рук народу-суверена) мали політичний карт-бланш на формування нового українського уряду на свій розсуд, навіть попри порушення двозначної та надто технологічної (як для конституції) норми частини 6 статті 83 у тлумаченні КС.
Про еластичність конституційних норм
Одна з особливостей більшості конституційних текстів – їхня загальність та гнучкість. Зазвичай основні закони не містять детальних регулятивних норм, фіксуючи загальні цілі, принципи та засади організації влади та суспільства.
Це надає конституційним текстам, так би мовити, достатньої еластичності, що дозволяє їм не ставати прокрустовим ложем суспільного розвитку, напрям якого за означенням визначають політичні процеси та політичні інституції.
Про інтерпретацію конституційних текстів написані бібліотеки. Тому дозволю обмежити ілюстрацію висловленої вище тези лише двома прикладами.
1857 року Верховний Суд США у справі Дред Скотт постановив, що правовий статус афро-американців, завезених до Америки як раби, та їхніх нащадків є еквівалентний статусу речі, а отже вони не можуть набувати громадянства Сполучених Штатів та на них не поширюються права людини, проголошені в Конституції США.
Через 40 років той самий суд під гаслом "рівні, проте відокремлені" узаконив расову сегрегацію, а ще через 60 скасував її як антиконституційну.
Суд ЄС у низці своїх рішень витлумачив частину 3 статті 189 Римського договору (який цей самий орган кілька разів офіційно називав Конституцією ЄЕС), що визначає "директива є обов’язковою для кожної держави-члена, якій її адресовано, щодо результатів, що їх треба досягти, однак залишає національним органам влади вибір форми та засобів" (виділення мої, Д.Г.).
Таким чином, нині певні директиви і за певних умов стають чинним правом держав-членів ЄС автоматично, тобто не залишають національним органам влади вибору ані засобів, ані форм імплементації у національне законодавство.
Навіть два наведених приклади з тисяч подібних демонструють, що "еластичність" частини 6 статті 83 Конституції України дозволяє витлумачити її на користь нової парламентської більшості, залишаючись цілковито в межах "євроатлантичної" (назвемо її так) традиції конституційної юриспруденції – була б на то воля.
За такого висновку, наріжним питанням, відповідь на яке дозволить оцінювати легітимність дій нової влади, є визначення інституції, що є фінальним арбітром конституційності чи неконституційності дій уряду.
І хоча Конституція України дає на це питання наче однозначну відповідь, а саме таким арбітром є Конституційний Суд України, не все так просто й однозначно.
На сьогодні в більшості демократичних країн "міру еластичності" конституційних норм та традицій визначають (чи, іншими словами, тлумачать основний закон) верховні чи конституційні суди. В інших, як приміром Об’єднаному Королівстві, Австралії, скандинавських країнах, Швейцарії, Нідерландах – це прерогатива політичних гілок влади.
Універсальних рецептів щодо того, хто має бути фінальним арбітром конституційності наразі не існує. Водночас можна стверджувати, що трансфер політичної влади до судів (що став глобальним трендом від 90-тих років ХХ століття) передбачає щонайменше дві передумови: 1) бездоганну репутацію та високу суспільну легітимність юстиції, та 2) схвалення чи бодай мовчазну згоду політичних еліт на таку зміну владного балансу.
Без наявності цих двох передумов конституційні положення (карбуй їх різцем на скрижалях чи пиши золотом на мелованому папері) залишаються мертвою буквою – як норми українського основного закону про безоплатну медичну допомогу чи безоплатну освіту.
Чи як рішення КСУ про неконституційність окремих положень законів про бюджети минулих років.
Суди як полісі-мейкери і суди як політичні лузери
Передання стверджує, що у далекому 1838 році сьомий президента США Ендрю Джексон, дізнавшись про рішення Верховного Суду у справі Ворсестер проти Джорджиї, вигукнув: "Джон Маршал [легендарний голова Верховного Суду США] постановив своє рішення. Тепер нехай виконає його".
Не важить, чи були ці слова вимовлені насправді – вони вказують на ахіллесову п’яту будь-якої судової влади – вона не має важелів для імплементації власних рішень.
Як казав інший видатний американець Александр Гамільтон, "суд не має впливу ані на гаманець, ані на меч", його головний актив – бездоганна репутація, переконливість рішень та неупередженість судочинства.
Уявимо на хвилинку, що КСУ ухвалив рішення про неконституційність формування нинішньої коаліції і відповідно уряду. Що це означатиме? Що країна до моменту проголошення рішення жила з нелегітимним Кабінетом Міністрів?
Що уряд автоматично стає в.о. і одразу слід призначати дострокові парламентські вибори, оскільки з’ясується, що коаліції не було набагато довше, ніж 30 днів?
Насправді це означатиме, насамперед, самогубство КСУ. Бо претендувати на участь у формуванні конституційної архітектури держави нарівні, а подеколи й всупереч волі гілок влади, що мають пряму політичну легітимність, можуть лише суди, що можуть похвалитися тривалою бездоганною репутацією та користуються високою суспільною довірою.
Наведу кілька прикладів. Позитивно діяльність Верховного Суду США протягом останніх 20-ти років оцінювали від 57% до 80% американців, діяльність Верховного суду Ізраїлю схвально оцінюють 70-80% громадян, задоволені роботою своєї найвищої судової інстанції також близько 80% канадійців.
Підтримка Федерального конституційного суду Німеччини коливається від 75% до 80%. Зрозуміло, що КСУ з підтримкою населення в мінус (!) 28% має уникати лобового зіткнення з політичними гілками влади як дідько ладану.
Сумна доля першого Конституційного Суду РФ, який 93 року забрав собі в голову, що саме він – остаточний арбітр, який визначатиме конституційну архітектуру влади в державі, добре відома в Україні.
Але це не поодинокий приклад того, як політики приборкували надто активну юстицію.
Після епохальних для австралійської юриспруденції рішень у справах Мабо № 2 (1992) та Вікі (1996) австралійський консервативний уряд під проводом Джона Горварда "упакував" вищу судову інстанцію країни "поміркованішими" суддями, відновивши домінування у розв’язанні засадничих політичних питань саме політичного проводу.
1937 року Франкліну Делано Рузвельту не вдалося "упакувати" однодумцями Верховний Суд США, проте останній під натиском харизматичного президента сам відступив, припинивши перешкоджати реалізації Нового курсу.
У відповідь на рішення юридичного комітету Таємної ради (Privy Council) у справі про незаконність позбавленого членства в адвокатурі лідера сінгапурської опозиції Джееретнама (1988), уряд цієї країни переглянув статус самої Таємної ради в судовій системі Сінгапуру, визнавши її непотрібним рудиментом британського панування.
Через брак місця не множитиму ці повчальні приклади.
Висновки
Складається враження, що критики фракційно-індивідуального формування парламентської коаліції за деревами не побачили ліса. Також скидається на те, що незгоду з політикою нинішнього уряду та антипатію до його персонального складу українські та деякі західні опоненти Януковича, Азарова & Co свідомо чи не свідомо транспонували на процедуру формування нової влади.
На жаль, така критика тільки послаблює інтелектуальну переконливість опозиції та свідчить про нерозуміння чи хибне розуміння фундаментальних принципів демократії лідерами так званого демократичного табору.
Ті, хто вважає себе демократами, мають набратися інтелектуальної мужності і визнати цілковиту (в межах усталеної практики Західних країн) демократичність формування нового уряду та нової влади.
Також варто усвідомити, що Конституційний суд України – за його теперішнього складу та репутації – не є і не може бути авторитетним та безстороннім арбітром конституційності дій влади, а отже ефективним засобом опонування цій владі.
І останнє.
Українській опозиції, якщо вона прагне колись повернутися у владу як переможець, а не як колаборант, слід відкласти в сторону істерики та гучні заяви, визнати, що нова влада прийшла "всерйоз і надовго" і братися до буденної роботи опозиційної політичної сили: тверезого аналізу урядових рішень, кропіткої щоденної критики хибних дій влади, вироблення альтернатив та переконання нас, електорату, в перевагах пропонованих опозицією розв’язків та спроможності втілювати їх у життя.
Надривний тембр голосу, що добре надається для мобілізації на стометрівці, має наразі поступитися змісту слів та глибині думок, що дозволяють вигравати на марафонській дистанції.
 |
Геннадій Друзенко, магістр європейського права (Університет Абердіну, Великобританія), фулбрайтівський науковець, для УП
