Конституційний проект Ющенка: краще пізно, ніж ніколи?

У результаті постшлюбного "обміну люб’язностями" між БЮТ і ПР з’ясувалося, що "створення Конституції" Януковича-Тимошенко-Медведчука тривало півтора роки. Гучний тріск цієї затії, при всьому позитиві видовища, здатен кинути тінь на будь-які спроби розробити раціональні конституційні зміни та намагання виборсатися із конституційної ями, створеної для України реформою Медведчука 2004 року.

Тим часом у результаті провалу на Трійцю конституційної авантюри ПРіБЮТ в країні з’явився історичний шанс і певний, не дуже тривалий, час, щоб спробувати це зробити.

В країні задосить політиків, які ще не довели здатність без помилок заповнити власну декларацію, відрізнити Гоголя від Гегеля (чи кобеля від кабеля), але які при цьому вважають себе здатними (і, головне, гідними) написати Конституцію 46-мільйонного народу. Але крім проекту Конституції Януковича-Тимошенко-Медведчука, на який було вбито півтора років, у них так нічого й не з’явилося.

Тож поки що офіційно існує лише проект Конституції від президента Віктора Ющенка, цієї весни спрямований до Європейської комісії за демократію через право - так званої Венеціанської комісії, і вже навіть отриманий назад із переважно позитивними висновками, що надзвичайно тішить президентську сторону.

Як на диво, всередині країни найбільшої критики зазнають одні з найбільш оптимальних норм проекту Конституції Ющенка. Це, зокрема, стосується ідеї двопалатного парламенту.

Між тим парламентаризм як такий історично починався як двопалатний, а подекуди і як трипалатний.

У сучасному Європейському союзі лише близько 70 мільйонів з 450 населення ЄС мешкає в країнах з однопалатними парламентами. Річ у тім, що однопалатні парламенти існують виключно у малих державах ЄС з населенням 10 мільйонів і менше.

Так, однопалатні парламенти існують у Болгарії (7 мільйонів населення), Кіпрі (0,8 мільйонів), Угорщині (10 мільйонів), Фінляндії (5 мільйонів), Греції (10 мільйонів), Естонії (1,3 мільйони), Словаччині (5 мільйонів), Швеції (8 мільйонів), Данії (5 мільйонів), Португалії (10 мільйонів), Литві (3,5 мільйонів), Латвії (2,5 мільйонів), Люксембурзі (0,4 мільйонів).

Взагалі з 27 держав ЄС у 13 парламенти є однопалатними, і в 14 – двопалатні.

Двопалатні парламенти існують в усіх без винятку великих і середніх державах Європи, а також у кількох менших за розмірами.

З числа великих держав двопалатні парламенти існують у Франції, Великій Британії та Італії (по 58 мільйонів), а також в Німеччині (82 мільйони). Крім того, дворпалатні парламенти існують в усіх середніх державах Європи – Іспанії та Польщі (по 40 мільйонів), Румунії (23 мільйонів), а також у наближених до середніх держав Нідерландах (16 мільйонів).

Як можемо бачити, попри ілюзії окремих українських депутатів і навіть юристів, федеративність держав не має до двопалатності жодного відношення. Абсолютна більшість країн ЄС із двопалатними парламентами – унітарні. Тож, парламентаризм і двопалатність – аксіома для всіх значних за розмірами держав Європи. Причини цього феномену прості.

* Двопалатність створює механізм взаємного контролю палат парламенту. У малих суспільствах самі ці суспільства вже є стримуючим чинником проти узурпації. Сусід відчуває подих сусіда. У значних державах цей механізм уже не працює.

Тим часом двопалатність створює баланс між гілками влади та допомагає створити максимальне число впливових інституцій, легітимізованих через вибори, які можуть контролювати дотримання поділу влад та не допустити узурпації.

* Двопалатність забезпечує збільшення кількості центрів впливу та зменшує можливість одного з центрів діяти всупереч національним інтересам та узурпувати владу.

* Двопалатність парламенту стабілізує державний механізм. Політичні зміни, які відбуваються в результаті виборів у значних державах, розтягуються в часі на кілька виборчих кампаній, і не можуть бути реалізовані як результат одномоментного волевиявлення, спричиненого суб‘єктивними ситуаційними чинниками однієї кампанії, але передбачають перевірку виборцями правильності свого волевиявлення під час виборів до іншої палати парламенту.

* Двопалатність ускладнює можливість задіяння корупційних механізмів у парламенті, і загалом зменшує доцільність корупції в парламенті з огляду на існування вагомих механізмів контролю.

Для впровадження корупційного рішення вже не досить домовленостей кількох реальних керівників фракцій, які забезпечують результат голосування. Натомість, необхідно здійснити набагато складнішу процедуру узгодження з членами верхньої палати, які, як правило, обираються від округів округах, і, з огляду на це, мають більшу ступінь свободи дій, ніж члени нижньої палати.

* Двопалатність парламенту дозволяє розділяти економічну владу (сконцентровану в нижній палаті парламенту) і контролюючу владу (сконцентровану у верхній палаті парламенту), що призводить до суттєвого ускладнення корупції.

* Двопалатність парламенту збільшує стабільність та нормалізує політичний процес, зменшує використання деструктивних гасел і методів під час виборчих кампаній, оскільки провідні політичні гравці забезпечують собі місця у верхній палаті і не розглядають контроль над партіями і вибори за партійними списками як "останній бій", у якому боротьба іде за принципом повної перемоги або повної поразки.

* Двопалатність парламенту збільшує партійну демократію в самих політичних силах, оскільки вага виборів за партійними списками зменшується, а члени різних політичних сил, впливові в регіонах, можуть самостійно реалізуватися у виборах до верхньої палати парламенту.

* Відсутність економічних функцій у верхньої палати парламенту ускладнює лобіювання крупними бізнесменами, представлених у цій палаті, своїх економічних інтересів, у той час як наявність значних контролюючих повноважень дасть змогу їм контролювати один одного і своїх конкурентів.

Таким чином, член верхньої палати – це буде насамперед посада престижу, а не прямого лобіювання, що певною мірою призводить до нейтралізації лобістського потенціалу в результаті їхнього взаємного контролю.

* Двопалатність дає змогу зміцнити єдність країни, залучивши кадровий потенціал регіонів та відкривши новий канал для оновлення політчиної еліти.

Друга палата потрібна не стільки для законодавчих функцій, скільки для контролюючих, в якості основного в державі і максимально легітимного механізму стримувань і противаг. Обидві палати повинні мати реальну, а не декларативну владу.

За нижньою палатою варто залишити всі законодавчі та економічні функції нинішньої Верховної Ради. Верхня палата має отримати потужні контролюючі функції у двох основних сферах – дотримання національних інтересів та конституційних прав громадян.

Щоб не ускладнювати законодавчий процес, верхня палата має отримати лише право "вибіркового вето" – тобто право вето щодо законів, ухвалених нижньою палатою, якщо верхня палата більшістю голосів визнає, що ці закони шкодять інтересам національної безпеки або порушують конституційні права громадян.

Водночас, якщо скоротити кількість членів нижньої палати до 300, а у верхній установити рівне представництво всіх регіонів, Києва і Севастополя, загальна кількість депутатів скоротиться на добрих вісім десятків.

Задля того, щоб випробування політиків виборами відбувалося якомога більш періодично, слід встановити різний строк повноважень палат парламенту. У проекті Ющенка раціонально пропонується що два роки оновлювати третину депутатів верхньої палати – звична норма для багатьох країн, яка дає змогу політикам постійно брати участь у політичному процесі та на регулярних виборах оцінювати "температуру" настроїв суспільства.

Верхня палата, не отримавши доступу до економічних повноважень, має потужні контролюючі функції у двох основних сферах – дотримання національних інтересів та конституційних прав громадян через контролюючі механізми в погодженні призначення керівництва силових і контролюючих структур.

Таким чином, завдяки розподілу економічних і контролюючих повноважень між палатами парламенту країна отримає більш якісне і менш корумповане управління державними ресурсами.

Обрані в мажоритарних округах, за системою абсолютної більшості (тобто в два тури) депутати верхньої палати працюватимуть на те, щоб переобратися ще раз, а тому перед власними виборцями доводитимуть свою ефективність в якості контролера.

На низовому рівні також слід розвести економічні повноваження в представницьких органах та контролюючі повноваження, що сприятиме зменшенню корупції та унеможливить узурпацію влади на місцях.

Коли сьогодні в Україні окремі політики, політологи чи навіть юристи говорять, що треба встановити або чисто парламентську, або чисто президентську республіку, то це насправді є запрошення до деградації. Це означає, що для таких юристів останні п’ятсот років розвитку людства пройшли намарне – з Томасом Гоббсом, Джоном Локком та принципом поділу влад.

Через брак розуму або корисний інтерес Україні пропонують відмовитися від правових здобутків цивілізованого суспільства – поділу влад. Один англієць якось сказав: "Абсолютна влада розбещує абсолютно". Що може зробити абсолютна влада з нашими політиками, уже й так абсолютно розбещеними на її клаптях?

Загалом основною метою Конституції має стати створення безвідмовного механізму стримувань і противаг, через який органи влади та спеціальні контролюючі та кадрові органи контролювали б одне одного та інші органи влади, а їхні рішення зі взаємного контролю втілювалися б у життя автоматично.

Інша найбільш критикована норма проекту Конституції Ющенка – пропозиція ввести до верхньої палати парламенту колишніх президентів. У відповідь на звинувачення в тому, що Ющенко написав цю норму "під себе", він згодився зняти її.

Між тим, ця норма може бути корисною, оскільки здатна полегшити відхід колишніх президентів від влади і, таким чином, стабілізуючим чином вплинути на виборчий та весь політичний процес. Тому, щоб зняти усі звинувачення і одночасно не втратити раціональне зерно, президентові варто було б залишити цю норму, але вже виключно для нових президентів, обраних після 2010 року.

Водночас, законопроект президента має й певні декларативні місця.

Президент Ющенко, зокрема, пропонує можливість "народної ініціативи" щодо ухвалення конкретних законопроектів, задля подачі яких на розгляд Верховної Ради потрібно зібрати 100 тисяч підписів. Для чого провадити такі затратні компанії в той час, як законопроект може зареєструвати будь-який депутат, не зовсім зрозуміло. Це, швидше, данина показній "народності" законопроекту, саме звідси й гіпертрофія значення референдумів, які в сучасних демократіях мають, як правило, лише установче значення - вступ до ЄС, ратифікація лісабонського договору, ухвалення Конституції тощо.

Водночас, в проекті змін до Конституції від Ющенка президентові надано вільне право розпуску нижньої палати парламенту без достатньо точного обґрунтування такого кроку. Запровадження такої норми означало б наявність перманентно переляканого парламенту, що не завжди добре для демократії.

Крім того, у проекті президента йому надано право призначати за згодою верхньої палати парламенту керівників силових структур, але звільняє їх уже сам глава держави. В цілому це забезпечуватиме єдність правоохоронної сфери, однак, вочевидь, не можна позбавляти парламент права кадрового контролю над силовими структурами.

Водночас, такий контроль треба регламентувати або наявністю конституційної більшості для відставок силовиків, або виписати детальну процедуру їхнього звільнення з ініціативи палат парламенту.

 Такі процедури мали б передбачати конкретні регламентовані причини для відставки силовиків та їхні звіти в комісіях, на засіданнях парламенту тощо протягом хоча б двох-трьох місяців. Це стало б формою суспільного контролю за вирішенням кадрових питань у силових структурах, оскільки відкриті процедури дали б суспільству час і можливість зрозуміти суть і обґрунтованість претензій.

Також, в Конституції варто було б визначити виборчу систему до обох палат парламенту, щоб не виникало спокуси змінювати її під кожні нові вибори.

Крім того, в Конституції варто було б виписати єдині принципи заміщення усіх посад, у випадку тимчасової відсутності керівників. Нині брак таких принципів дозволяє сваволю на рівні керівників місцевих адміністрацій, міністерств тощо.

Один з можливих варіантів – у випадку звільнення голови місцевої державної адміністрації рішенням відповідної ради, до призначення президентом нового голови його повноваження автоматично виконує перший заступник голови місцевої держадміністрації. У випадку непризначення президентом нового голови упродовж двох місяців, повноваження голови виконують по черзі заступники голови, кожен упродовж двох місяців, починаючи від найстаршого за віком.

Такий же принцип має діяти і щодо міністрів, без можливості звільнення виконуючого обов’язки, що допоможе уникнути нинішньої ситуації "уряду порожніх крісел" та стимулюватиме уряд і президента до призначення відповідних керівників.

Також варто було б чітко унормовати процес внесення змін до Конституції.

Якщо Верховна Рада має намір внести зміни до Конституції, вона повинна за них проголосувати конституційною більшістю, саморозпуститися, і новим складом проголосувати знову. Таким чином, країна буде убережена від руйнівних експериментів політичних авантюристів, а Конституція України змогла б стати не менш стабільною, ніж американська.

Попри ці моменти, проект Конституції від Ющенка – явний крок уперед у порівнянні з тим, що країна має. І, тим більше, у порівнянні з тим, що кілька тижнів тому намагалися зробити країні політичні авантюристи з БЮТ і ПР.

Головне питання до президентського проекту – чому він виник так пізно? Зараз, на жаль, це лише теоретична розробка. Чи є у неї якийсь шанс, не як у ідеї, а саме як у практичної речі, ми побачимо вже найближчим часом.

УП вже кілька років поспіль, задовго до усіх секретаріатів президента, писала про схожі зміни.

Тмим часом, і Партія регіонів, і БЮТ обіцяли оприлюднити свої проекти конституційних змін ще 9 червня, майже одразу після провалу конституції ПРіБЮТ, проте досі так цього і не зробили.

Щоправда, ПР ще рік тому показала свій проект, але відтоді кілька разів обіцяла його "доопрацювати". Є велика підозра, що ані БЮТ, ні ПР до виборів так і не ризикнуть вийти до народу з результатами своєї творчості.

 

Олександр Палій – провідний експерт Інституту зовнішньої політики Дипломатичної академії при МЗС України, кандидат політичних наук