І знову про конституційну реформу
Тому дискусія про виважену, науково обґрунтовану трансформацію Конституції України відповідно до набутого нами й не нами політичного досвіду, до напрацьованих ефективних норм організації державного життя залишається на часі. Тим більше сьогодні, коли, крім президентського проекту змін до Основного Закону, йде робота й над іншими варіантами конституційних трансформацій.
Чи варто стинати голову главі держави?
Рано чи пізно така політична система, яка існувала в Україні останні роки, мусила вибухнути незалежно від того, янголи чи дияволи стояли в той момент на чолі владних інституцій і політичних партій.
Адже надто багато плутанини містила Конституція після політичної реформи 2004 року, надто багато двозначних і просто незрозумілих положень у ній з‘явилося, так що Конституційний Суд, який і без того переживає не найкращі часи, нерідко просто змушений був відбуватися загальниками, не знаючи, як розтлумачити ті чи інші ребуси Основного Закону.
Досить сказати, що в ньому закладене подвійне підпорядкування голів місцевих держадміністрацій – президентові та прем‘єрові, – що створює безліч колізій і фактично паралізує роботу виконавчої вертикалі влади в масштабах усієї країни.
Але головна "інституційна міна" Основного Закону пов‘язана із статусом і місцем президента у загальній структурі влади. Стаття 102 Конституції зазначає: "Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина". А стаття 106.1 додає: президент "забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави".
Ну, а про те, що він представляє державу у зовнішньополітичних відносинах, утворює суди та керує всіма силовими структурами, і говорити не доводиться. То ж хіба дивно, що Леонід Кучма, щоб виконувати покладені на нього Конституцією обов‘язки, змушений був створити свою потужну адміністрацію, яка де-факто стояла над урядом?
Чи дивно, що Віктору Ющенкові не вдалося обійтися без потужного апарату, як він хотів попервах, відтак цілком закономірно постав численний секретаріат глави держави, до якого були залучені дуже вже своєрідні політичні менеджери?
Тим часом у державах, де існує, так само, як і в Україні, змішана система влади, президентів зовсім не записують ледь не до числа "батьків нації". Скажімо, стаття 126 Конституції Польщі проголошує:
"1. Президент Республіки Польща є верховним представником Республіки Польща і гарантом тяглості державної влади. 2. Президент Республіки стежить за дотриманням Конституції, стоїть на сторожі суверенітету і безпеки держави, а також непорушності і неподільності її території".
Відповідно і засоби для реалізації цих завдань (але саме цих!) польський президент одержує: на нього "зав‘язані" зовнішня політика та оборона, він співпрацює з парламентом у справі призначення уряду, отже, спирається на Раду національної безпеки. І навіть за таких обставин виникають гострі конфлікти, як-от зараз між президентом Лехом Качинським та прем‘єром Дональдом Туском, зумовлені більше не ідеологічними розбіжностями, а особистими якостями обох непересічних польських політиків...
Дещо по-іншому президентську місію декларує стаття 5 Конституції Франції: "Президент Республіки стежить за дотриманням Конституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування органів державної влади, а також тяглість держави".
До цього Конституційний закон 1995 року додає: "Він є гарантом незалежності, цілісності території, дотримання підписаних угод". Для цього президент Французької республіки має відповідні повноваження: без його підпису не є чинним жодне урядове рішення (але в поточну діяльність уряду він не втручається і вказівок міністрам не дає), а в разі нагальної потреби, глава держави може взяти всю повноту виконавчої влади на себе і вжити екстраординарні заходи.
В Україні ж, як відомо, важелі виконавчої влади сьогодні перебувають одночасно у двох руках: і президента, і прем‘єра. Це навіть не біцефалія, як у Польщі, Франції чи Фінляндії, а пряма спонука до хаосу в системі державної бюрократії. Бо ця бюрократія на місцях добре знає: коли керують двоє, значить , не керує ніхто, тому час жити для задоволення власних інтересів.
Щоб усунути цю нісенітницю, деякі політики пропонують не просто змінити баланс повноважень різних владних інституцій, а кардинально перемінити форму правління в державі: зі змішаної на властиво парламентську.
Тільки ж от проблема: по-перше, існують великі сумніви, що парламентська республіка за українських умов буде ефективнішою; у Європі зі значних держав тільки Німеччина зі своєю традиційною працьовитістю та повагою до закону є дієвою парламентською республікою.
По-друге, стаття 5 Конституції унеможливлює радикальні зміни в державі шляхом голосування у Верховній Раді: "Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами".
Тож у разі, якщо навіть складеться конституційна більшість у Верховній Раді для проведення відповідних змін через парламент – без відповідного референдуму, – то президент (яким би не було його ім‘я в той момент) матиме всі підстави для констатації – йтиметься про державний переворот. З відповідними політичними наслідками.
Двопартійна демократія як спокуса диктатури
Докорінну зміну форми правління ряд політиків пропонує доповнити реформою виборчої системи, причому не в бік впровадження відкритих виборчих списків чи поєднання загальнонаціонального і регіонального списків, а в бік механічного підвищення прохідного бар‘єру на виборах із трьох до семи, а чи то й десяти відсотків голосів виборців.
Мовляв, Україна приречена прийти до двопартійної системи, де одна партія стане захисником великого бізнесу, ідей глобалізації та космополітизму, а інша партія – форпостом соціальної солідарності, етнічного самовизначення та захисту української економіки від зовнішніх нападів.
Такого типу пояснення зустрічаємо найчастіше. Отже, треба прискорити формування такої системи й відсікти партії та міжпартійні коаліції, яких не підтримує 7% чи 10% виборців, тобто "політичних маргіналів".
Але тут постають серйозні проблеми. По-перше, у демократичній державі навряд чи може існувати такий високий прохідний бар‘єр, бо він суперечить самій сутності партійно-пропорційної виборчої системи: забезпечити якомога більш повне представництво консолідованих інтересів виборців у виборних органах влади.
Відтак виборчі бар‘єри у різних державах коливаються від 1% до 5% голосів, і тільки у Росії, Казахстані та подібних "маяках демократії" вони вищі. І справді: уявімо, що одна партія одержала на українських виборах 11%, інша – 10% плюс один голос, усі інші – 9% і менше. Що в результаті? 79% виборців залишаться без представництва у Верховній Раді, а партія, яку підтримує лише 11% виборців, формуватиме уряд?
По-друге, спроби створити сьогодні в Україні двопартійну систему ведуть просто до пастки, про яку у середині ХХ століття писав класик французької політичної думки Морис Дюверже. У країні без сталих демократичних традицій неминуче виникає двопартійність метафізична, сутнісна, за якої "боротьба партій точиться навколо самої природи режиму, фундаментальних уявлень про життя і набуває жорсткості і непримиренності релігійних війн".
Одна партія у цій боротьбі з необхідністю обстоюватиме демократичні цінності, інша – деспотичні. У разі приходу після запеклої боротьби до повновладдя антидемократичної партії вона негайно займеться усуненням своєї головної суперниці, а разом із нею – і всіх демократичних інституцій суспільства, щоб за будь-яку ціну знищити ворога і саму можливість здобуття ним влади.
Парадокс у тому, що у разі перемоги так само чинитиме й обпалена в горнилі боротьби демократична партія, встановлюючи диктатуру в ім`я демократії, в ім‘я недопущення приходу до влади ворогів свободи. І то добре, якби тільки на якийсь час, щоб потім повернутися до нормального політичного життя, проте будь-яка влада, як відомо, розбещує, а абсолютна влада розбещує абсолютно...
Посттоталітарний досвід для України
Нові підстави для навколоконституційних роздумів виникли свого часу після указу президента Ющенка № 911/2008 "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VI скликання та призначення позачергових виборів". Знов-таки, йдеться про відсутність чітких формулювань та деякі неапробовані у світовій практиці новації, які з‘явилися у тексті Конституції після її істотної трансформації 8 грудня 2004 року.
Власне, головна така новація – це положення про обов‘язкове формування парламентської коаліції, яка має бути юридично оформлена, а вже після цього висуває кандидатуру на прем‘єра, яку президент вносить до Верховної Ради, та домагається затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів.
Саме розпад коаліції став підставою для згаданого указу № 911/2008. Що ж стосується двозначності формулювань, то на перший план вийшла проблема тлумачення поняття "припинення повноважень Верховної Ради": чи йдеться про негайне, з моменту публікації указу, припинення цих повноважень, чи ці повноваження припиняються в момент початку роботи новообраного парламенту?
Бо ж, з одного боку, існує стаття 81 Конституції, де сказано: "Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України – в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання".
З іншого боку, є стаття 106, згідно із якою президент "припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією...". Чи, можливо, депутати залишаються при всіх своїх повноваженнях законотворців, от тільки Верховна Рада як ціле не має права ці закони творити?
Дискутувати стосовно тлумачення цих положень чи доцільності формули про "парламентську коаліцію" можливо, очевидно, донесхочу, що і роблять депутати у різноманітних телешоу. Але значно більш ефективною, очевидно, буде спроба поглянути на ці "конституційної камені спотикання" з позиції політичного досвіду інших посттоталітарних держав.
Подивімося, як же ці проблеми – формування урядової коаліції, її розпаду та дострокових парламентських виборів – розглядаються в конституціях держав із подібною до України змішаною або ж напівпрезидентською формою правління – Польщі (колишня комуністична диктатура), Литві (колишня республіка СРСР) та Португалії (колишня фашистська диктатура).
Перше, що доведеться одразу ж відзначити – ніяка "парламентська коаліція" конституціями цих держав не передбачена, а відтак підстави для дострокових виборів тут зовсім інші. У Польщі стаття 154 Конституції передбачає, що президент висуває кандидатуру прем‘єра, котрий пропонує персональний склад уряду й представляє Сейму програму урядової діяльності.
Якщо Сейм ухвалює вотум довіри цьому урядові, то на цьому "коаліціада" закінчується – і нікого не цікавить, сформована урядова коаліція офіційно чи ні, головне – щоб уряд працював і мав підтримку депутатів. Якщо ж Сейм не підтримує президентську кандидатуру, то депутати самотужки висувають кандидатуру на посаду прем‘єра.
Коли й він не одержує підтримки, ініціатива знову переходить до глави держави, і тільки в разі трьох невдач поспіль доводиться робити висновок: цей склад Сейму недієздатний – і призначати дострокові вибори.
Але що цікаво: у Конституції Польщі йдеться не про "припинення", а про "скорочення строку повноважень" парламенту. І це зовсім не ознака "філологічної делікатності" авторів польської Конституції, як вважає дехто із політологів, а свідчення їхньої професійності: адже тут двозначностей бути не може, повноваження депутатів і всього Сейму закінчуються у момент постання нового складу парламенту.
До речі: польська Конституція передбачає певний "запобіжник" від спроб розхитати політичний човен шляхом надто частих дострокових виборів; там передбачено, що відправити чинний уряд у відставку (а відтак розпочати процедуру формування нового, яка може закінчитися скороченням строку депутатських повноважень) можна тільки у разі, якщо у тій самій постанові про недовіру вказане прізвище нового голови Ради Міністрів, і відставка одного уряду автоматично означає призначення іншого (стаття 158).
У Португалії діє дещо інший конституційний механізм. Тут також прем‘єра призначає глава держави (після консультацій із парламентом), інші урядовці подаються прем‘єром на затвердження президента, а щойно сформований уряд має представити Асамблеї Республіки свою програму.
Затверджують депутати програму – уряд стає до праці, не затверджують – доводиться шукати нову кандидатуру прем‘єра і все починати спочатку. Не буде успіху – президент після виконання певних процедур має право розпустити парламент; а ще, згідно зі статтею 195.2, президент Португалії може за своєю ініціативою відставити уряд, "коли це необхідно для забезпечення нормального функціонування демократичних інститутів", і призначити у разі потреби нові парламентські вибори.
Й отут починається найцікавіше: набуває силу своєрідний тимчасовий режим депутатської діяльності. Справа в тому, що в Португалії у проміжку між парламентськими сесіями та в період, коли Асамблея розпущена, функціонує її Постійна комісія на чолі зі спікером парламенту; складається ця комісія із заступників голови Асамблеї та представників усіх парламентських партій відповідно до числа їхніх фракцій.
Згідно зі статтею 179 Конституції Португалії, ця комісія має право на певні екстрені дії, скажімо, уповноважувати президента на введення надзвичайного стану; вона готує відкриття сесії парламенту наступного скликання, стежить за діяльністю уряду, забезпечує реалізацію депутатських повноважень тощо.
Парламентарії ж (стаття 172.3) не втрачають у період між розпуском і виборами ані своїх особистих депутатських прав з доступу до державної інформації, ані імунітету, ані доступу до ЗМІ тощо.
Власне, колись у Верховній Раді України існувала її президія, скасована Конституцією 1996 року; можливо, за певних обставин її варто відновити?
І, нарешті, Литва – теж посттоталітарна, але така, що мала неабияку своєрідність навіть у складі СРСР. Так само у Конституції Литви немає жодного положення про формування якоїсь "парламентської коаліції" та про розпуск Сейму у разі її розпаду.
Натомість маємо (стаття 92) майже ідентичну польській та португальській формулу призначення прем‘єра президентом держави та представлення ним у стислий термін на розгляд парламенту урядової програми. "Повноваження на свою діяльність новий Уряд одержує у разі схвалення його програми більшістю членів Сейму, які беруть участь у засіданні Сейму". От і все.
У разі ж, якщо двічі підряд Сейм не затвердив урядову програму, і в ряді інших випадків президент Литви має право оголосити дострокові вибори. Не розпустити парламент, не припинити його повноваження – а саме "оголосити дострокові вибори". Має таке право і сам Сейм – за рішенням не менш, аніж 3/5 своїх членів (стаття 58 Конституції Литви).
При цьому повноваження члена Сейму зберігаються аж до початку роботи нової каденції парламенту.
Політична магія чи конкретні дії?
Таким чином, українські конституційні формули, які стали юридичною підставою для фактичного поглиблення політичної кризи в країні, по суті, тільки нагадують демократичні правові норми, насправді ж мають з ними надто мало спільного.
Крайня неточність формулювання, коли йдеться про "припинення повноважень Верховної Ради", та непродуктивна новація, коли вимагається обов‘язкова наявність парламентської коаліції, натомість уряд може роками працювати без затвердженої програми (нагадаю, що після політичної реформи єдиним Кабміном із ухваленою ВР програмою діяльності був уряд Юлії Тимошенко зразка 2005 року), – це (і чимало інших правових новел) тільки поглиблює і буде поглиблювати політичне протистояння в Україні, поза тим, хто конкретно очолює ті чи інші партії та державні інституції.
Власне, що таке сакраментальна "коаліційна угода", якщо за нею не повинна стояти програма діяльності уряду? Це певна магічна формула, певний ритуал, який заміщає собою у пострадянській свідомості політиків потребу у значно більш конкретних документах і діях.
Видається, країні конче потрібна продумана, зважена, професійно довершена (і публічно проведена!) конституційна реформа – але чи існують такі сили, що зацікавлені в ній та здатні її здійснити?
Поки що всі проекти змін до Конституції України, що виходять із політичного середовища, відмінні один від одного тільки різною кількістю повноважень, наданих тій чи іншій державної інституції, а не зваженим, з урахуванням європейського досвіду, балансом цих повноважень і схемами розв‘язання кризових ситуацій.
Сергій Грабовський, для УП
