Український уряд: ефект метелика
Численні конфлікти у трикутнику президент-парламент-уряд свідчать про практику ігнорування положень Конституції, конвенційних угод та усталеної політичної практики учасниками політичного процесу.
Ця проблема полягає в тому, що досить рідко українські уряди, після формування, спираються на ефективно діючу парламентську більшість. Мається на увазі забезпечення зворотних зв’язків між парламентською більшістю та урядом за низкою критеріїв.
По-перше, завершення інвеститури уряду шляхом схвалення програми його діяльності.
По-друге, здатність Кабінету Міністрів через лояльну йому парламентську більшість проводити необхідні законопроекти з метою реалізації політики нації.
По-третє, налагодження тісної співпраці між урядом та парламентськими комітетами.
По-четверте, наявність чіткого розподілу питань стратегічного характеру та поточної політики по лінії президент-уряд, що повинно втілюватися положеннях у коаліційної угоди.
Як свідчить вітчизняна практика конституціоналізму, цим умовам не задовольняли більшість урядів за часи Незалежності України.
Такі обставини стали однією із причин кризи владних інститутів, що спостерігається починаючи з 2000 року. Ні Конституція у редакції 1996 року, ні конституційний закон 2004 не вирішили цієї проблеми.
Основні типи урядів та практика конституціоналізму в Україні
Класичним, для практики конституціоналізму, є функціонування уряду, який спирається на парламентську більшість. Але не завжди можна досягнути такого результату, що насамперед пов’язано із особливостями розвитку політичної системи.
Уряди меншості звичайно формуються у ситуації, коли утворення правлячої коаліції, що спирається на підтримку парламентської більшості, не уявляється можливим. Такі уряди знаходяться при владі, як правило, завдяки підтримці партій, що безпосередньо не входять до уряду. Це характерно, наприклад, для скандинавських монархій (Норвегія, Данія, Швеція).
У надзвичайних ситуаціях може формуватися і так званий уряд "національної єдності", в склад якого входять найбільш крупні і впливові політичні партії, представлені у парламенті.
Як показує практика, такого роду уряди можуть ефективно функціонувати лише у ситуації, коли вся країна об’єднана якою-небудь фундаментальною метою, такою, наприклад, як перемога у війні.
Вітчизняна практика демонструє, що в Україні, за часи її незалежності, переважно діяли коаліційні уряди меншості. Після прийняття конституційного закону 2004 року ситуація змінилася, оскільки Конституція передбачає, як необхідну умову легітимності уряду, його підтримку парламентською більшістю. За таких умов, важливого значення набуває кількісний і якісний склад більшості.
Так, уряди Януковича (2006) та Тимошенко (2007) формально відповідали таким критеріям. Однак функціонування уряду Тимошенко на основі коаліції БЮТ – НУНС є нестійким, про що свідчить неефективність роботи парламенту.
Якщо між урядом та парламентською більшістю не сформовано надійних каналів комунікацій, насамперед через парламентські комітети як центри законопроектної роботи, тоді рано чи пізно постає питання про вотум довіри Кабінету Міністрів та про перспективу його розпуску.
Разом з тим, в Україні така модель не діє, оскільки Конституція формально не закріплює процедури вотуму довіри КМУ, а відповідна політична практика у вигляді конвенційних (конституційних) угод відсутня.
Інвеститура уряду та проблема його легітимності
Порядок формування уряду в значній мірі визначається формою правління.
Позапарламентська модель інвеститури характерна тим, що глава держави фактично одноособово формує склад уряду. Наприклад, в США персональний склад адміністрації формується "за згодою і порадою" Сенату, однак при цьому головна роль належить президентові.
Парламентська модель характерна тим, що за загальним правилом глава держави призначає главу уряду. Отримавши мандат, глава уряду формує склад свого Кабінету і представляє його разом із програмою діяльності на затвердження парламенту.
При цьому діє конституційний звичай, згідно з яким, глава держави призначає прем’єром особу, яка користується підтримкою парламентської більшості.
Класичною моделлю такої процедури можна вважати британську. При формуванні уряду велику роль може зіграти монарх, який пропонує після консультацій парламентові главу уряду – представника лідера парламентської більшості.
При формуванні коаліційних урядів політичні партії делегують своїх представників у правлячий Кабінет відповідно до визначеної, за результатами консультацій між головами відповідних парламентських фракцій та главою держави, квоти. За допомогою цього механізму забезпечується розподіл міністерських портфелів між ними.
В умовах коаліційних урядів прем’єр-міністр інколи не в змозі ефективно контролювати підбір кандидатур на пости міністрів, навіть від своєї політичної партії. Багато що залежить від партнерів по коаліції.
В Україні такого роду ситуація спостерігалася при прем’єрові Ющенкові (2000), кабінетові якого парламентом було оголошено резолюцію недовіри.
Це було зумовлено зміною ставлення партнерів по коаліції до політичного курсу прем’єр-міністра, а також деяких його міністрів.
Фракційний розкол також характерний для НУНС як складової частини парламентської більшості Верховної Ради VI скликання, що також знижує ступінь легітимності чинного Кабінету Міністрів Тимошенко.
Володіючи інституційними важелями, фракція НУНС, із використанням повноважень президента, інколи також намагається корелювати діяльність Кабміну Тимошенко.
Відсутність стійких конвенційних угод зумовлює кризу виконавчої влади та парламентаризму протягом каденції Верховної Ради VI скликання.
За природою речей, згідно з чинною конституційною системою, президент володіє прерогативами у сфері виконавчої влади з стратегічних питань, питань національної безпеки, оборони та зовнішньої політики. А Кабінет Міністрів – з питань поточної політики.
Інвеститура уряду залежить від консультацій між президентом, головою Верховної Ради та представниками парламентських фракцій. Необхідною умовою завершення інвеститури є затвердження парламентом Програми діяльності КМУ.
***
Вади конституційного закону 2004 року полягають також у тому, що його розробники проігнорували класичну процедуру інвеститури уряду, яка, як правило, оформлюється отриманням вотуму довіри парламенту новосформованому складу урядового кабінету.
Інвеститура уряду шляхом схвалення його програми діяльності має передбачувані наслідки.
Так, протягом певного часу він не може бути за ініціативою парламенту відправлений у відставку. Стає передбачуваний політичний процес, оскільки програма діяльності уряду зв’язує законодавство та управління. Публічне звітування щодо реалізації програми урядом перед парламентом може мати наслідком його конституційну відповідальність.
При визначенні правових засад функціонування уряду в умовах напівпрезидентської (змішаної) республіки, слід брати до уваги явище "дуалізму" виконавчої влади.
Рамки відповідальності між президентом та Кабінетом Міністрів виражаються шляхом визначення певних пріоритетних напрямків діяльності уряду, які повинні бути підтримані саме шляхом прийняття парламентом необхідних законів.
Без цього система співпраці між урядом та парламентом позбавлена сенсу, оскільки існує реальна загроза розпаду парламентської коаліції.
Сьогодні цілком очевидно, що чинна конституційна модель взаємодії парламенту та Кабінету Міністрів не витримує критики. Вона є занадто формалізована, обмежує свободу політичної діяльності, яка, до речі, є фундаментальною засадою конституційного ладу і гарантується статтею 15 Конституції.
Насамкінець, Основний Закон не містить превентивних механізмів на забезпечення стабільної роботи парламенту та урядового кабінету, забезпечення належних зворотних зав’язків у відносинах уряд-опозиція, президент-парламент-уряд.
Додержання демократичних стандартів врядування в Україні передбачає декілька речей, які повинні стати аксіомою політичного процесу, підпорядкованого праву.
По-перше, інвеститура уряду повинна завершуватися шляхом схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів.
По-друге, конче необхідне забезпечення належних зворотних зв’язків між Верховною Радою та КМУ, забезпечення опозиції інформацією про плановані заходи з боку уряду.
По-третє, у випадку виникнення політичної кризи, має існувати можливість її розв’язання шляхом постановки питання про довіру Кабміну з боку парламентаріїв, або самого уряду.
По-четверте, важлива наявність опції застосування арбітражних процедур президентом, якщо перераховані вище засоби вичерпано.
І, нарешті, важливим є введення конструктивного вотуму, згідно з яким, питання про вираження вотуму недовіри урядові може бути вирішено, якщо невідкладно (у розумні строки) парламент підтримає новий склад уряду.
Михайло Савчин, кандидат юридичних наук, доцент Закарпатського державного університету, для УП
