Двопалатний парламент - бомба для держави

Ідея двопалатного парламенту в Україні з'явилась ще на початку 90-тих років, коли Верховна Рада Української РСР приступила до розробки проекту нової Конституції України.

Перші проекти передбачали впровадження в Україні двопалатного парламенту, який на думку розробників:

по-перше мав стати головним інструментом боротьби з "радянською владою", оскільки радянська влада не передбачає розділення влад взагалі, а "вищого органу державної влади", яким у радянській моделі є "Верховна Рада", зокрема;

по-друге мав нівелювати статус Голови Верховної Ради України, як провідного державного діяча, який "не перший у державі, але й не другий";

по-третє двопалатний парламент – це ознака європейськості та краща законодавча процедура, яка зменшує лобістські впливи на ухвалення законодавства;

по-четверте верхня палата має стати місцем представлення регіонів та збільшення їх впливу на формування державної політики. .

Проте в процесі роботи над проектом Конституції з"ясувалось, що переваги від впровадження в Україні двопалатного парламенту є надто ілюзорними від можливих проблем, пов'язаних з існуванням другої палати.

Оскільки в процесі обговорення текстів проекту Конституції з'ясувалось, що друга палата бачиться саме як орган, що представляє інтереси регіонів, впливає на кадрову політику (крім уряду), має право вето щодо бюджету та інших найбільш важливих для держави законів, спочатку розробники проекту Конституції, а потім і більшість народних депутатів України відмовились від ідеї двопалатного парламенту, як такої, що зможе суттєво збурити дезінтеграційні процеси в Україні.

Тим паче, працюючи над проектом Конституції у робочій групі вивчали європейський та американський досвід бікамеризму і прийшли до висновку, що друга палата, як правило присутня або у федеративній державі (США, Німеччина) або у державах, де це викликано традицією і де друга палата не є чітко означеним виразником регіонів (Велика Британія, Польща).

Мало того, з'ясувалось, що деякі держави з часом відійшли від двопалатності, як занадто дорогого інструменту демократії(Швеція).

За час, що пройшов від тих давніх робіт на проектом української Конституції в деяких пострадянських державах через примхи їхніх президентів у спосіб "референдумів" було впроваджено двопалатні парламенти, як засіб позбавлення головного політичного конкурента президента – голови Верховної Ради(так на момент змін називались ці парламенти). Найбільш яскравим тут є приклад сусідньої Білорусі.

Що ж до України, то тут конституційна реформа тривала дуже довго, Конституцію Україна ухвалила останньою з пострадянських держав, залишивши Верховну Раду України єдиним законодавчим органом – однопалатним парламентом.

У 1996 році на час прийняття нової Конституції України уже ніхто не ставив питання про двопалатність парламенту.

Політична криза, що була викликана "політреформою" від 08.12.2004 року та впровадженням пропорційної виборчої системи із закритими списками до Верховної Ради України , обласних, районних, міських рад призвела до початку нових ініціатив перегляду конституційних основ української державності.

Спроби дати відповідь на нинішню політичну кризу адекватними змінами Конституції привели до реанімації ідеї двопалатності українського парламенту.

Не зважаючи на тривалий час, що минув з моменту обговорення першої редакції проекту Конституції України 1992 року, ситуація з ризиками від впровадження другої палати не тільки не покращилась, а навпаки загострилась.

Події 2004 року в Северодонецьку, Харкові, Криму, парад антиконституційних рішень обласних рад з приводу мови, НАТО, формування Уряду, що мали місце в 2006 році, протекціоністська політика Уряду щодо одних регіонів та дискримінаційна щодо інших, яка особливо гостро проявилась в 2007 році показує, що єдність держави є не достатньою аби експериментувати із впровадженням другої палати – палати регіонів.

Варто зауважити, що сьогодні адміністративно-територіальний устрій України є далекий від досконалості та європейських стандартів оптимального управління.

Диспропорції між чисельністю населення найменшої та найбільшої області складають понад 5 разів. Диспропорції у ВВП на душу населення області з урахуванням Києва понад 13 разів, без Києва понад 3 рази. З 27 регіонів фактично лише 5 є донорами, решта дотаційні.

До цих проблем додаються такі небезпечні для держави проблеми, як формування замкненого власного ідеологічно-інформаційного простору в регіоні, формування власної політичної, управлінської, бізнесової еліт, що прагнуть замкнутись в межах свого регіону і не пустити туди нікого іншого.

Лідерами у такому замкненому просторі є Донецька, Луганська, Харківська області, АРК. Подібними симптомами страждають Одеська, Закарпатська, почасти Дніпропетровська області.

У цих областях створені та існують стійкі міфи про їх винятковість, про їх інтеграцію не в Європу і навіть не в Україну, а кудись в інший бік. Це породжує такий феномен, на який вказують соціологи: в середньому українці значно краще ставляться до росіян, ніж до українців з інших регіонів!

Нерозвинутість внутрішньоукраїнської міграції, відсутність внутрішньоукраїнського туризму, обміну студентської молоді, слабка міжрегіональна кооперація додають проблем у формуванні єдиної української нації та єдиного українського соціокультурного простору на всій території держави.

Це слід враховувати при міркуваннях щодо впровадження другої палати парламенту. При будь-якому способі її формування, як палати регіонів, її заполітизованість та конфронтаційність буде не меншою ніж нинішньої Верховної Ради України.

Суперечності, притаманні нинішній Верховній Раді з мовних, соціокультурних питань та євроатлантичного вибору у другій палаті будуть мати набагато гостріший і небезпечніший характер, оскільки на них більше впливатиме позиція обласних рад, значна частина яких ще досить довгий час буде знаходитись під контролем фактично регіональних партій, які не мають яскраво вираженого загальноукраїнського інтересу.

Тепер варто оцінити темпи та вартість законодавчого процесу.

Часу на проходження законопроекту через дві палати буде потрібно у два рази більше. Тим паче можлива ситуація, коли політична більшість у нижній палаті буде іншою ніж у верхній палаті. В умовах нинішньої політичної нетерпимості це може стати повним колапсом законотворення. В умовах перехідної економіки та необхідності проведення системних структурних реформ, як в економіці, соціальній сфері так і в системі адміністративно-територіального устрою, двопалатність може похоронити надії на реформи надовго.

Дві палати - це додаткова будівля, додатковий апарат, додаткові комунікаційні витрати, відтак додаткове навантаження непродуктивними витратами державного бюджету.

Ще більш небезпечною впровадження двопалатності стає разом із іншою тезою - тезою розширення самостійності регіонів.

На перший погляд головним провідником цієї тези завжди була Партія регіонів. Але події "хлібної кризи" показали, що її лідер насправді думає зовсім про іншу тезу - ручне управління регіонами з Києва, інакше як пояснити його погрози зняти з посад голів ОДА тих областей, де зросла ціна на хліб?

Як прокоментувати ініціативи уряду щодо державної реєстрації нормативних актів органів місцевого самоврядування, впровадження обмежень на штати апаратів обласних та районних рад, тощо.

Більшість нинішнього політикуму, що підтримує цю тезу, мають на увазі значне розширення прав областей, за рахунок повноважень органів державної влади і органів місцевого самоврядування.

Навіть сьогодні, в умовах, коли повноваження обласних рад конституційно є дуже обмеженими, після формування партійної більшості в таких радах, відбувається повзуче розширення їх владних повноважень , як за рахунок обласних державних адміністрацій, так і територіальних громад.

Сьогодні міські голови міст обласного та й районного значення уже скаржаться на диктатуру обласних рад, яка є значно жорсткішою ніж диктатура з боку голів обласних державних адміністрацій.

Обласні ради Одеської, Київської, Харківської областей уже непомірно розширили свої штати, почали перебирати на себе функції управління майном, що раніше належало до управління ОДА, переводять у обласне майно(спільне майно територіальних громад) найбільш цікаві майнові об"єкти, що належали до комунальної власності окремих міських громад.

У цих умовах, передача додаткових повноважень обласним радам, без розширення повноважень та створення ресурсного потенціалу територіальних громад приведе до реанімації радянської влади в областях, а обласні ради стануть могильщиком місцевого самоврядування, яке за останні роки тільки стало спиратись на ноги на рівні хоча б міських територіальних громад.

Європейський досвід щодо регіонального самоврядування показує, що навіть такі стабільні держави, як Франція, Італія, Польща, запроваджують обмежене регіональне самоврядування досить обережно та поступово.

Європейська Хартія регіонального самоврядування, яка уже давно готова, не ратифіковується парламентами європейських держав у яких міжрегіональні проблеми значно менш гострі ніж в Україні, а державній єдності нації здається нічого не загрожує.

Реформи адміністративно-територіального устрою, що відбулись в більшості європейських держав за останні 20-років були направлені саме на посилення можливостей громад (комун, муніципалітетів, гмін) через їх укрупнення, надання додаткових повноважень та фінансових ресурсів у різних сферах місцевої політики.

Що стосується органів влади регіонального рівня(регіональне самоврядування), то у більшості випадків їхні повноваження стосуються охорони здоров"я, у деяких державах ще додається охорона довкілля або освіта.

У жодному разі не йде мова у автономності в інших сферах державного управління.

Ще на весні 2005 року президент України Віктор Ющенко проголосив тезу, що "Україна має стати державою самоврядних громад".

На жаль продовж цього часу, перманентні вибори та політичні кризи в Україні не дали змоги наблизитись до реалізації цієї тези на практиці.

Але, як показує світовий досвід демократичних держав, якісний ривок у поліпшенні повсякденного життя громадян можливий лише на основі вивільнення енергії мільйонів людей, що зацікавлені у облаштуванні власного життя у своєму місті чи селі, саме там де проходить більша частина їх життя.

Це можливо лише через системні зміни не тільки в частині повноважень органів місцевого самоврядування, але й у створенні територіальної основи діяльності цих органів, основи, що має значний ресурсний та людський потенціал. Саме держава здатна та повинна здійснити всі необхідні заходи для проведення справжньої адміністративної реформи, що включатиме реформу адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.

Після формування дієздатних територіальних громад, де люди зможуть отримувати якісні адміністративні та соціальні послуги від влади, можна переходити до розширення повноважень обласних рад, без такого проміжного кроку ми не матимемо жодних позитивних результатів.

Проте починаючи будь-який процес трансформації основ держави, ми маємо чітко прогнозувати результат і враховувати ризики, що виникають на цьому шляху.

Перед нами уже є "досвід політреформи". Хотіли європейської моделі з політично відповідальними партіями, а отримали гібрид радянсько-канцлерівської влади.

Тому, як на мене, ризики та можливі негативні наслідки від впровадження в Україні двопалатного парламенту та регіонального самоврядування надто великі, аби їх не враховувати.

Ухвалення змін до Конституції чи ухвалення нової Конституції взагалі в умовах жорсткого політичного протистояння та кризи, завжди несе ризик "тимчасового компромісу", який розвалює системність змін і веде до нових, ще більш гострих криз у майбутньому.

Таким чином дуже ймовірним є те, що навіть при добре виписаних та збалансованих повноваженнях палат двопалатного парламенту, десь при остаточному узгодженні буде досягнуто компромісу, який після початку діяльності владних органів у новій політичній систему держави виявиться бомбою, яка просто підірве державу.

Анатолій Ткачук, народний депутат України 1-го скликання