Проект закону про Кабмін: перші неофіційні враження
Уже первинний аналіз схваленого парламентом проекту закону про Кабінет Міністрів засвідчує закономірність, відкриту давно – кожна владна структура прагне розширити свої повноваження за рахунок інших.
Закріплення розширення повноважень шляхом ухвалення закону – найкращий спосіб у цій справі, бо у такому разі розширення повноважень легалізується. Інколи, правда, творці закону забувають про головне, що обмежує їхню творчість – конституційні рамки.
Спеціальний закон потрібен і уряду, і всій конституційній системі влади. Проте, проект закону може отримати різну оцінку політологів, його можна оцінювати за різними методиками.
Але суспільство має визнати головне – закон прийнятний лише якщо він, насамперед, конституційний. Тобто своїм змістом не суперечить Конституції, що має найвищу юридичну силу.
Якщо закон є неконституційним, він не є ні ефективним, ні хорошим, ні добрим, ні поганим. Він не має права на існування взагалі.
Трохи теорії. Якщо закон врегульовує питання, котре вже врегульоване Конституцією, він не може суперечити її відповідним нормам. Якщо ж стосується питань, які конституційно є неврегульованими, все одно повинен засновуватися на нормах, принципах і навіть термінології Конституції.
З цієї точки зору проаналізуємо проект закону про Кабмін (далі – проект).
Перше - розширення статусу прем’єр-міністра.
Згідно положень статті 45 проекту, прем'єр-міністр наділений доволі обширними повноваженнями. Наприклад, він "керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує діяльність Кабінету Міністрів України на забезпечення проведення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та здійснення інших повноважень, покладених на Кабінет Міністрів України" (пункт 1 ст.45 проекту).
Не хочемо кепкувати над юридичною технікою вказаних формулювань, відзначимо лише, що вони не зовсім точно відповідають конституційним нормам, які визначають статус прем'єр-міністра.
Конкретизуємо: з наведеного положення проекту випливає, що прем'єр-міністр спрямовує діяльність уряду з усіх питань конституційних повноважень останнього. Тобто, саме керівник уряду, як можна зрозуміти, визначає основні напрями (пріоритети) і відповідно спрямовує діяльність КМУ.
Проте, чинна Конституція містить інший підхід у цьому питанні. Частина 5 статті 114 стверджує: "Прем'єр-міністр України керує роботою КМУ, спрямовує її на виконання Програми діяльності КМУ, схваленої ВРУ".
Вловити розбіжність нескладно й нефахівцю. Проект передбачає, що прем'єр спрямовує уряд як на виконання програми діяльності, так і на здійснення інших повноважень, які і не пов'язані з програмою.
Конституція ж передбачає, що прем'єр керує роботою уряду, але спрямовує її лише на виконання програми діяльності уряду, схваленої парламентом. Саме парламент, схвалюючи програму для уряду, визначає пріоритети для його діяльності. Підкреслимо: парламент, а не самостійно прем'єр-міністр.
Є ще одна проблема з передбаченими у проекті широкими повноваженнями прем'єра, особливо тими, які не пов'язані з його керівництвом роботою уряду. Справа в тому, що Конституція не передбачає можливості на рівні закону "розширення" статусу прем'єр-міністра, перетворення його з керівника уряду, як колегіального державного органу, на окремий орган державної влади.
Для уряду в цілому Конституція передбачає можливість "розширення" повноважень, а для прем'єра – ні. Звичайно, бажання стати німецьким канцлером є, і, можливо, це було би й доцільно для України, але це було б неконституційно. Тому підтримати таке перевтілення не можна.
Друге – зміна конституційної процедури формування уряду. Конституція визначила процедуру формування уряду.
А проект намагається підправити її. На думку авторів проекту, щоб "удосконалити" цю процедуру, вони включили до пункту 3 статті 9 проекту положення, що в разі невнесення президентом до парламенту кандидатур на посади міністра оборони чи міністра закордонних справ у строк 15 днів (до речі, строк також не передбачений Конституцією), то "подання про призначення на відповідні посади вносить до Верховної Ради України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України".
Конституція передбачає 15-денний строк для внесення президентом до парламенту кандидатури прем’єра (з моменту отримання пропозиції). А от для двох інших кандидатур на посади міністрів, які глава держави подає до парламенту самостійно, такого строку у новій редакції Конституції не було передбачено. Можливо – забули.
Щоб виправити помилку, кажучи просто, автори проекту включили звичайним законом до конституційної процедури формування уряду кілька нових правил (процедур, строків). Але головне – коаліція наділила сама себе додатковим повноваженням щодо подання про призначення двох міністрів, відібравши його у президента, що звичайно ж, порушує Конституцію.
Придумана авторами проекту схема взагалі оригінальна для конституційного будівництва – коаліція (парламентська більшість) подає на призначення кандидатури до парламенту, тобто, тієї самої парламентської більшості. Таке справді треба придумати.
Односторонній характер проекту проявляється ще й у тому, що він передбачає можливість відхилення парламентом кандидатур, поданих президентом України (пункт 7 ст.9). Разом із тим, такого права проект не надає президенту, щодо поданої йому кандидатури прем’єра.
Третє – зміна конституційної процедури звільнення членів уряду. У статті 19 проекту вказуються підстави припинення парламентом повноважень членів уряду, серед яких: "у разі звільнення з посади за поданням Прем'єр-міністра України".
При цьому не робиться винятку для двох членів уряду, які не можуть бути призначені без участі президента, якщо читати не проект закону про КМУ, а саму Конституцію.
Чи може прем’єр вносити подання на припинення повноважень двох міністрів, подання на призначення яких він не вносить? Ми переконані, що ні. Але автори проекту вибудували свою логіку. Неконституційну логіку.
Четверте – зміна конституційної процедури формування складу місцевих державних адміністрацій. Всупереч Конституції, у проекті сформульовані повноваження уряду у відносинах із місцевими державними адміністраціями.
По-перше, частина друга пункту 2 статті 25 проекту передбачає, що уряд "погоджує кандидатури заступників голів місцевих державних адміністрацій, які здійснюють свої повноваження у сферах, що належать до відання Кабінету Міністрів України".
Йдеться не про конституційні повноваження уряду, а про якісь "сфери відання", що наводить на думку про намагання цього органу брати участь в "узгодженні" призначення всіх заступників голів місцевих державних адміністрацій.
Але це не відповідає конституційній процедурі формування складу місцевих державних адміністрацій, котра чітко прописана у Конституції. "Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій" (частина третя ст.118 Конституції). Висновок: коаліція знову "удосконалила" конституційну процедуру.
По-друге, пункт 9 статті 25 проекту встановлює: "Кабінет Міністрів України може скасовувати акти місцевих державних адміністрацій повністю чи в окремих частинах". Знову таки, якби це питання не було врегульованим Конституцією, воно носило б дискусійний характер.
Але воно врегульоване: "Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня" (частина 8, ст.118 Конституції України). Про уряд там не йдеться.
П'яте – уряд звільнився від обов’язковості для нього указів президента і постанов парламенту. Автори проекту хитро сформулювали пункт 1 статті 53 з назвою "Акти Кабінету Міністрів України". Там йдеться про таке: "Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, обов'язкові для виконання".
"Хитрість" полягає у тому, що у проекті серед переліку нормативно-правових актів, "на основі та на виконання яких" уряд видає свої акти, випущено укази президента. Звичайно, така постановка ставить уряд урівень із президентом в аспекті правотворчої діяльності.
Проте, така постановка цілковито не відповідає нормам Конституції. Основний закон передбачає, що у своїй діяльності КМУ керується не лише Конституцією і законами, а й також "указами Президента і постановами Верховної Ради України" (частина третя ст.113 Конституції). Це, природно, стосується і правотворчої діяльності уряду.
У іншій нормі Конституції, котра визначає повноваження уряду, також сказано, що Кабінет Міністрів України забезпечує виконання не лише законів, а й актів президента (пункт 1 ст.116).
Через спеціальний закон, вищий орган виконавчої влади мало не позбувся обов'язковості для себе постанов парламенту (котрий погодився з цим, схваливши проект) і указів президента (який, очевидно, не погодиться з цим). Тобто тих державних органів, перед якими уряд є відповідальним, якщо читати Конституцію.
І хоча у іншому фрагменті проекту (п.1 ст.27) обов’язковість указів президента визнається в цілому, симптоматично, що це зроблено не у спеціальній нормі, що регулює питання правотворчої діяльності КМУ.
Не врегульованими залишилися відносини уряду з президентом. Положення статті 27 проекту, які покликані врегулювати відносини уряду з президентом, фактично, зведені до одного – впорядкування процедури здійснення контрасигнації актів президента у чотирьох випадках, передбачених Основним законом.
Це, безумовно, є важливим. Все інше – за межами уваги авторів проекту.
Те, чого у законі немає, зрозуміло, не може бути неконституційним. Але сама відсутність таких норм виглядає, принаймні, дивно. Яке в такому разі призначення проекту?!
Не врегульовані відносини уряду з РНБО, в тому числі, щодо координації і контролю з боку РНБО. Положення статті 29 проекту передбачає, що уряд "взаємодіє з Радою національної безпеки і оборони України", так само як і з "Секретаріатом Президента України, консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, що утворюються Президентом України".
Щодо сформульованої "взаємодії" уряду з секретаріатом президента, зауважень немає. А от щодо таких же відносин уряду і РНБО є серйозні сумніви у наведеному підході.
В Конституції натомість вказано, що саме РНБО "координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони" (частина 7 ст.107 Конституції). Так як уряд не буде заперечувати, що є органом виконавчої влади (хоч і вищим), він виступає об’єктом координації і контролю з боку цього державного органу.
Це формулювання Конституції. А закон про Кабмін, за логікою, повинен був би передбачити способи координації та контролю, здійснювані над урядом з боку РНБО та їх межі. Але схоже, авторів проекту ці межі не цікавлять.
Здійснення виконавчої влади через інші органи. Новий феномен передбачений положеннями статті1 проекту, пункт 2 якої визначає: "Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів".
Проте уряд, згідно Конституції, не зосереджує всієї повноти виконавчої влади, не є єдиним конституційним носієм виконавчої влади в Україні, а тому й не може здійснювати її через інші конституційні органи.
Скажемо відверто, деякі інші органи виконавчої влади не є лише провідниками політики уряду. Вони мають власні конституційні повноваження, більше того, вони є відповідальними не лише перед урядом, а й також перед президентом. Деякі ж органи, через які уряд хоче здійснювати виконавчу владу – як Рада міністрів АРК – взагалі не є відповідальними перед урядом України.
Наведене дозволяє зробити деякі висновки.
Перше. Проект закону "Про Кабінет Міністрів України" своїми положеннями, які конфліктують з Конституцією, спрямований на розширення повноважень як самого уряду, так і парламентської більшості.
Друге. Проект не врегульовує питання взаємовідносин уряду з іншими конституційними органами влади, такими як президент, РНБО тощо. Тобто у цій частині не виконує свого соціального призначення та потребує доопрацювання.
Василь Лемак, доктор юридичних наук, професор Ужгородського університету, для УП
