Хто переможе в двобої за повноваження?
Минулого тижня Кабінет Міністрів спрямував подання до Конституційного Суду, в якому просить дати офіційне тлумачення положень Конституції щодо порядку призначення та звільнення голів місцевих держадміністрацій.
Уряд просить Суд, зокрема, дати роз‘яснення щодо наступних питань:
- чи може президент призначати або звільняти голову місцевої державної адміністрації за відсутності відповідного подання Кабінету міністрів;
- у якій формі президент може ухвалити рішення щодо голови місцевої державної адміністрації після висловлення йому недовіри місцевою радою;
- які правові наслідки тягне за собою факт неухвалення президентом рішення, якщо місцева рада висловила недовіру місцевому голові місцевої державної адміністрації. Що буде в разі ненадання обґрунтованої відповіді раді;
- які правові наслідки тягне за собою факт неухвалення президентом рішення про відставку голови місцевої держадміністрації, якщо дві третини депутатів від складу місцевої ради висловили голові місцевої державної адміністрації недовіру.
Як бачимо, номінально судові баталії точитимуться навколо того, кому реально підпорядковані місцеві державні адміністрації, хто має на них більший вплив – президент чи уряд.
Реально ж ідеться про те, чи існуватиме після політреформи в країні змішана форма правління або напівпрезидентська республіка, чи Україна стане навіть не парламентською, а так званою "канцлерською" республікою. В такій республіці вся реальна влада перебуває в руках уряду, президент виступає хіба що моральним авторитетом, а роль парламенту зводиться до формування цього уряду.
До такого висновку спонукають усі перипетії у стосунках між главою держави та урядом упродовж останніх тижнів – від "контрасигнаційної епопеї" з президентськими указами до інтерв'ю віце-прем'єра Дмитра Табачника газеті "Сегодня", де він пропонує докорінно переглянути засади культурної політики та викладання історії в країні.
А ще – підготовка в надрах Кабміну законопроекту, після ухвалення якого всі наступні проекти – хто б не був їхнім автором – у разі негативної думки Кабміну про них навіть не надходитимуть на розгляд парламенту.
Отож уряд виглядає не надто перебірливим у виборі засобів, щоб якнайшвидше взяти всі реальні владні повноваження собі. Зі свого боку, президентський секретаріат, який ожив після нещодавніх кадрових змін, парадоксальним чином виступає ледь не апологетом конституційної реформи, намагаючись реально закріпити за главою держави бодай ті повноваження, які йому належать за "класичної" змішаної форми правління.
Хоча, схоже, за сприятливого розвитку подій Віктор Балога не проти отримати в свої руки ту суму повноважень, які мав де-юре, а, головне, де-факто, Віктор Медведчук...
А поряд із тим мало не щодня Віктор Янукович розповідає, як він прагне разом із президентом Ющенком будувати щасливе життя для українських громадян.
Так само Віктор Ющенко наголошує, що в ім'я національної єдності він разом із прем'єром Януковичем відстоював та відстоює національні інтереси на всіх рівнях політики. Тому, мовляв, та мало прихована війна, яку ведуть апарат Кабміну та секретаріат президента за максимально повні повноваження для своїх патронів, це лише "робочі моменти".
"Робочі"?
Якщо один можновладний Віктор збирає голів облдержадміністрацій, те ж саме робить й інший.
Якщо один їде в провінцію, другий негайно збирається туди ж – тільки в інший регіон.
Та й за кордоном обидва бувають майже синхронно, й активну зовнішню політику проводять разом – тільки чомусь різновекторну такою ж самою мірою, як і різноВікторну...
Відтак, можна зпрогнозувати, що найближчими тижнями боротьба за повноваження може посилитися й захопити нові політичні сфери.
Якщо брати до уваги передусім моменти, пов'язані з Конституцією, то відразу відзначимо – навіть у разі, якщо Конституційний Суд потрактує на користь уряду всі зазначені ним у поданні колізії, то в запасі у глави держави залишиться частина 8 тієї ж статті 118.
Там сказано: "Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня".
Якого саме закону? Про місцеві держадміністрації? Так там прописана тільки друга частина цього конституційного положення, щодо "голів вищого рівня".
Але ж Конституція сама має пряму дію, отож хай Кабмін повністю перетягує на себе ковдру в справі призначення місцевих начальників – глава держави матиме можливість скасувати будь-який їхній акт, якщо вирішить самотужки, без Конституційного Суду, чи відповідає цей акт законам, чи ні.
Не буде ж уряд з кожного конкретного приводу оскаржувати рішення глави держави через цей Суд?
А зараз, поки Конституційний Суд ще не виніс свого вердикту щодо іншого кабмінівського подання – про тлумачення поняття "скріплення підписами указів президента", уряд може де-факто гальмувати реалізацію указів глави держави про призначення і відкликання послів, переформування системи судів, введення надзвичайного стану й виконання рішень Ради національної безпеки і оборони.
Нагадаємо, що Кабмін вважає таке скріплення контрасигнуванням, тобто попередньою письмовою згодою з боку уповноважених виконавців, секретаріат президента – візуванням, тобто взяттям до виконання.
Неважко побачити, що в разі справді кризової ситуації життєдіяльність держави може бути просто паралізована, якщо уряд до останнього стоятиме на своєму.
Особливо цікавими в нашому контексті виглядають спроби уряду зафіксувати положення, що без підпису прем'єра рішення РНБО не виконуються.
Адже ця Рада – це колективний орган, її рішення ухвалюються колективно і тільки "вводяться в дію указами президента України". Тобто за логікою конституційної норми, президент підписує таке рішення і вводить його в дію, навіть у разі, якщо голосував проти нього.
А от глава уряду вимагає собі права "вето" на таке рішення. Якщо це вето він отримає, то Україна таки стане парламентською республікою.
Власне, уряд може перетворити змішану форму правління на парламентську і за допомогою маніпулювання державним бюджетом. Для цього потрібно поставити де-факто під свій контроль не тільки судові органи та прокуратуру, а й усі силові структури, нівелюючи цим права президента як Верховного Головнокомандувача.
Що може у відповідь зробити глава держави? Не підписувати закон про бюджет? Це знову параліч життя країни...
А ще через рішення парламентської більшості Кабмін може вилучати зі свого складу міністрів, які потрапили туди за президентською квотою, оскільки за 85 статею Конституції "до повноважень Верховної Ради України належить... вирішення питання про відставку... членів Кабінету Міністрів України".
Щоправда, механізм такого вилучення законодавчо не виписаний, але саме ця невиписаність може зіграти на руку Віктору Януковичу, якщо він де-факто встановить до цього контроль за головними структурами державної влади.
Зі свого боку, президент може зупиняти дію всіх актів Кабміну, передаючи їх на розгляд Конституційного Суду на предмет виявлення відповідності / невідповідності Основному Закону.
Актів багато. Поки Суд засідатиме, поки розглядатиме кожен із них, багато чого в країні може змінитися і з'явитися. І найперше – хаос. Чи – революційна ситуація...
По-друге, глава держави може одноосібно скасовувати акти Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, а нею, як відомо, зараз керують надійні "заянуковичі" – тобто де-факто взагалі скасувати цей регіональний орган виконавчої влади. Хто тоді керуватиме на півострові?
По-третє, і це дуже серйозно, в розпорядженні Віктора Ющенка є право вето на закони, ухвалені Верховною Радою. А оскільки урядова коаліція не має в парламенті конституційної більшості, президент може майже повністю зупинити роботу парламенту, в тому числі й зірвати ухвалення держбюджету.
Про це вже говорилося, і це матиме непрогнозовані наслідки для країни, але може в певній критичній ситуації вирвати фінансові важелі з рук уряду.
І, нарешті, саме президент одноосібно призначає і звільняє вище командування всіх військових формувань та присвоює вищі військові чини. За умов політичної нестабільності ці повноваження можуть відіграти вирішальну роль, хоча, звичайно, рятуй нас, Боже, від такого розвитку подій, чи не так?
Це далеко не повний перелік ударів, якими можуть обмінятися "закляті друзі" в особі уряду та президента в разі продовження того двобою за повноваження й за формування нової форми правління, який ми спостерігаємо останніми тижнями.
Єдиний однозначно позитивний момент цього двобою – те, що очевидними стають усі "дірки", якими рясніє Конституція після злощасної "політичної реформи".
Отож є шанс ці дірки найближчим часом залатати – одні за допомогою Конституційного Суду, інші – через поправки до Основного Закону. Але для реалізації таких поправок потрібна консолідована воля президентської та прем'єрської команд.
А тим часом, замість консолідованих зусиль, двобій за повноваження тільки розгоряється.
Сергій Грабовський, заступник головного редактора журналу "Сучасність"
