Перспективи парламентсько-президентської системи в Україні: з вогню та й у полум'я?
28 червня українці відзначили День Конституції. Найімовірніше, наступного року святкуватися вже буде зовсім інший текст – змінений прийняттям законопроекту номер 4180.
За той час, що пройшов з моменту прийняття змін до Основного Закону України, про цю реформу не говорив хіба що лінивий. Звучало і звучить немало голосів тих, що є затятими противниками змін до української Конституції, які мають ввійти в дію 1 січня 2006 та після обрання нової Верховної Ради наступного року.
Є й такі, що закликають всіма можливими та неможливими способами відмінити конституційну реформу, починаючи від проведення референдуму (що, зауважимо, не може мати жодних правових наслідків) і закінчуючи поданням до Конституційного Суду (насправді, єдиний правовий шлях).
Зрештою, можна уявити собі навіть ситуацію, коли президент просто проігнорує політичну реформу і на практиці все і далі відбуватиметься за схемами зразка 1996 року. Така можливість не є зовсім вже сюрреалістичною, враховуючи традиційний "авторитет" Конституції для української влади. За традицією, лише опозиція пам'ятає, що Основний Закон є на вершині нормативної ієрархії – щоправда, лише тоді, коли вона є опозицією. Звісно, такий варіант можливий лише за умови пропрезидентської більшості у Верховній Раді.
Дозволимо собі висловити думку, що, незважаючи на велику кількість супротивників політичної реформи, вона-таки ввійде в дію з 1 січня.
Звичайно, є певна кількість лазівок для відміни Конституційним Судом реформи чи певних її положень, проте загалом процедура прийняття законопроекту 4180 пройшла відповідно до норм. І з наступного року мішана президентсько-парламентська система звільнить місце для мішаної парламентсько-президентської.
Можуть радіти ті, кому спати не дає концентрація влади в руках президента, що призводить до авторитарних методів правління державою. Проте, на наш погляд, говорити про те, що майбутня політична реформа однозначно є благом для української держави, не можна. Можна скоріше сказати, що ця реформа стане таким собі стрибком з вогню та й у полум'я. Причому полум'я це має декілька різних аспектів.
Полум'я структурне
Зрозуміло, що пересічному читачеві складно аналізувати зміни Основного Закону України з точки зору конституційного права, порівняльного - у тому числі. Тому і ЗМІ здебільшого вдаються до простого пояснення, що реформа передбачає розширення повноважень Верховної Ради за рахунок звуження повноважень президента, і не намагаються особливо вдаватися в тонкощі.
Але якраз ці тонкощі можуть виявитися надважливими для того, щоб передбачити, як може функціонувати наша держава після 1 січня 2006 року.
Почнемо із загального. Після 10 років президентства Кучми та початку мандату Ющенка (який загалом також не відмовляє собі в тих самих авторитарних формах правління) справді може виникнути відчуття, що лише перерозподіл повноважень на користь парламенту "врятує" Україну від авторитарщини, і бажання "врятуватися" може бути надзвичайно сильним.
Але чи варто лише через це стрибати з головою кидатися в іншу пастку? Адже в майбутній політичній системі нашої держави є не менше ризиків та недоліків, хоч і дещо інших за природою, ніж в системі, що поступово відходить в минуле.
Мало того, що в загальному парламентсько-президентська система зовсім не обов'язково є більш демократичною і такою, що повніше відображає волю народу, ніж президентсько-парламентська (ця думка була висловлена, між іншими, і головою КСУ М. Селівоном), вона ще й може бути набагато менш стабільною.
Випадки, коли ця система призводила до фатальних політичних криз, добре відомі в історії. Наведемо хоча б приклад Республіки в Франції, де голови прем'єр-міністрів "летіли" одна за одною, а президент міг лише споглядати.
Прем'єр, по ідеї, є представником парламентської більшості, але це не дає йому жодних гарантій, особливо в тих умовах, що передбачені новою статтею 83 Конституції. Ця стаття встановлює обов'язковий характер формування коаліційної більшості у Верховній Раді, а це вже само по собі може стати причиною певної штучності таких коаліцій. А штучність – мати нестабільності.
Додамо до цього й те, що в конституційній реформі відсутній такий стабілізуючий елемент, як "конструктивне" висловлення недовіри уряду, що має місце у деяких європейських державах: при висловленні недовіри уряду парламент повинен одразу ж запропонувати іншу кандидатуру.
Зрештою, історична практика показує, що для того, щоб парламентаризм в державі був стабільним, вона повинна пройти довгий шлях становлення демократії не лише у владній верхівці, а й головах громадян. І те, що Україна ще далека від кінця свого такого шляху, не може викликати сумнівів. До цього питання ми ще повернемося, розглядаючи кон'юктурні проблеми.
Тепер до конкретики. Венеціанська комісія сформулювала низку зауважень до змін, що будуть запроваджені конституційною реформою. Одна з найважливіших серед них – збереження досить широких повноважень президента. Прикладом може слугувати те, що розгляд питання відповідальності Кабміну може ініціюватися як парламентом, так і президентом.
В чому насправді тут проблема?
Уявімо собі, що в парламенті буде різко опозиційна більшість до президента. В такому випадку цілком прогнозованою може бути така ситуація, коли Верховна Рада і Кабмін тягнуть у зовсім різні сторони, ніж президент, або просто є настільки опозиційними, що не бажають миритися з рішеннями "іншої сили" - наприклад, коли постанови Верховної Ради та укази президента "тягнуть віз" в різні боки або коли президент ветує переважну більшість законів.
Така ситуація називається просто – блокування. І тоді в країні не робиться нічого, бо політичну систему "заморожено". Імовірність такої ситуації досить висока, особливо за умов жорсткої конкуренції між парламентом та главою держави, яка буде встановлена змінами Основного Закону, помножену на принцип дії української опозиції: "опонуємо, щоб опонувати".
Щоб не бути зовсім голослівними, давайте розглянемо хоча би такий приклад. Політична реформа передбачає, що "кандидатуру для призначення на посаду прем'єр-міністра вносить президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій" (нова редакція статті 114), і потім ця кандидатура затверджується Верховною Радою.
За задумом, главу уряду по суті має призначати парламент. Незрозуміло тільки, чому він не може робити цього прямо, а повинен "проходити" через подання президента. На нашу думку, за цим положенням криється небезпечний важіль для президента, що також може призвести до блокування: створено можливість для цілком правової "лазівки". Незважаючи на те, що в тексті Основного Закону вжито імперативну форму, є небезпека, що глава держави зможе відмовитися від "неугодної" кандидатури.
Зауважимо, що в руках президента буде можливість для "розблокування" системи – розпуск Верховної Ради. Якщо в редакції зразка 1996 року президент може припинити повноваження Верховної Ради лише в тому випадку, коли протягом 30 днів чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, то з 2006 року він зможе це зробити і в тому випадку, якщо протягом місяця не буде сформовано коаліційну більшість або вона не зможе протягом 60 днів після висловлення недовіри уряди сформувати новий. Одним словом, якщо парламент не буде нормально працювати.
Але не зі всіх ситуацій ця можливість є виходом. Тим паче, що кожен розпуск Верховної Ради є не лише наслідком, а й причиною нестабільності в інститутах влади.
Звичайно, всі ці ризики блокування є дійсними лише в тому випадку, якщо президент і Верховна Рада є опозиційними одне до одного. Якщо ж коаліційна більшість буде пропрезидентською, то авторитарщини, як показує практика, не уникнути.
До речі, певний час тому Литвин висловив думку, що зауваження Венеціанської комісії щодо конституційної реформи буде враховано в остаточному її варіанті. Цікаво лише, як пан спікер собі таке "врахування" на даний момент уявляє. Раніше треба було враховувати. Тепер вже можна лише покірно чекати на набрання чинності змін до Основного Закону. Або рішення Конституційного Суду.
Полум'я кон'юктурне
Тепер перенесемося з площини права в суто політологічну площину. Тут виникає аж ніяк не менше занепокоєння нашим майбутнім. А, можливо, навіть і більше.
3 1 січня 2006 року біля керма держави, за ідеєю творців законопроекту 4180, повинен стати парламент.
Але постає одне просте запитання: а чи доросла вже Україна до цього? Згадаймо, що колискою парламентаризму є Велика Британія, і згадаймо, який довгий шлях було пройдено від Magna Charta до стабільного і ефективного парламентаризму. Давайте звернемо увагу на історичний розвиток політичних систем інших країн, в яких парламентаризм справді забезпечує стабільність.
А тепер давайте перенесемо наш погляд на Україну і відчуємо всю глибину різниці. Парламентаризм вимагає вкорінення демократичної доктрини в суспільстві, адже саме від розвитку суспільства залежить політична система, а не навпаки.
Де і коли в Україні була демократія, щоб ми зараз отак з розмаху завели парламентсько-президентську систему? Не під час же Радянського Союзу (пропонуємо порахувати, скільки поколінь змінилося від 1919 року – політичного краху Директорії?) чи навіть в період 1991-2005 (в кого повернеться язик назвати те, що відбувалося впродовж цих 14 років, демократією – нехай кине в нас каменем)?
Тільки, будь-ласка, не потрібно згадувати "християнсько-демократичну державу" Запорізька Січ. Було те давно, і до наших сьогоднішніх реалій не має жодного відношення.
Одним словом, міцної демократичної традиції, яка потрібна для встановлення ефективного парламентсько-президентського режиму, в України і в українському народі немає. "Помаранчева революція" - лише перший крок до її здобуття. Тому з цієї точки зору нова політична система також може стати шляхом до серйозної політичної кризи.
За наочною демонстрацією того, що мається на увазі, далеко ходити не потрібно. Достатньо згадати те, що відбувалося у Верховній Раді протягом останнього тижня сесії. На зустрічі з міністром закордонних справ Голландії Бертрандом Беком спікер Литвин озвучив думку, що ситуація в українському парламенті свідчить про демократизм держави Україна. Дозволимо собі не погодитись.
Демократія – це можливість висловити свою точку зору, сказати своє "так" або "ні", і схилитися перед волею більшості. А поведінка нардепів – це виставляння себе, та й України загалом, на посміховисько, і до демократії має лише дуже опосередковане відношення. А ось те, що вона загалом віддзеркалює стан суспільства – так. І це підтверджує сказане вище.
А ось тепер спробуємо хоча б на секунду уявити собі, що буде, коли ставки на парламентському кону ще зростуть. Не думається, що прихід нових народних обранців наступного року, кардинально змінить ситуацію.
Справа не в персоналіях, справа в ментальності. На початку місяця йшлося про СОТ і про сумісництво - до речі, така демонстративна неповага до Конституції зайвий раз підкреслює українську недемократію. Після нових виборів до Верховної Ради мова йтиме про більше. Залишається лише сподіватися, що тоді обійдеться без людських жертв у стані народних депутатів.
А наразі очевидним є одне: рівень демократичної культури в Україні не настільки високий, щоб штурвал влади передати в руки парламенту. Дарма, що йдеться не про чистий парламентаризм, а про парламентсько-президентський режим.
З одного боку, це навіть ще більше ускладнює ситуацію через вищевказаний ризик блокування ефективної роботи інститутів. Новий виборчий закон забезпечує достатньо додаткових умов для того, щоби в парламенті почався хаос - наприклад, 3% рубіж проходження у Верховну Раду, що відкриває шлях туди достатньо великій кількості партій.
Суттєво виправити ситуацію міг би закон, який передбачав би два тури парламентських виборів і створював таким чином біполярну систему у Верховній Раді. Але, вочевидь, не таким був задум тих, хто "проштовхував" зміни до Конституції.
Хоч це твердження вже достатньо заїздили в Україні, повторимо ще раз: історія показала, що для переходу до стабільної демократії потрібно пройти через "чистилище" більше чи менше авторитарного режиму в якому виконавча влада переважає над законодавчою.
Звісно, авторитаризм українському народові вже встиг остогиднути. Проте чи справді буде державі житися краще при слабшому президентові та сильнішій Верховній Раді? Щодо цьогоє сумніви.
