Порошенко стає на стежку Януковича
9 листопада 2017 року Верховна Рада несподівано, без належної процедури розгляду і обговорення, ухвалила законопроект №7126 "Про внесення змін до деяких законів України щодо державної служби".
Документ підготовлено в Адміністрації президента, про що свідчать реквізити файлів у базі даних парламенту.
Цим законом вносяться зміни в закони про місцеві державні адміністрації, Кабінет міністрів і державну службу, якими голови обласних і районних держадміністрацій та їхні заступники виводяться з категорії держслужбовців.
При цьому, позбавляючи визначеного правового статусу, законодавці не наділили їх якимсь іншим статусом, створивши ситуацію правової невизначеності. Така дія вже сама по собі суперечить Конституції.
Зате створює можливість діяти як завгодно в майбутньому щодо добору кандидатур на ці посади, їх призначення та звільнення.
Що, напевне, і було метою цього законопроекту.
Що означає ухвалення цього законопроекту з конституційної точки зору?
Згідно зі статтею 118 Конституції, голови місцевих держадміністрацій (МДА) призначаються і звільняються з посади президентом за поданням Кабміну.
Це змушує законодавця врегулювати законом питання: звідки і в який спосіб Кабмін бере кандидатури на посади голів МДА, щоб подати їх президенту для призначення, а також у яких випадках і на якій підставі він вносить подання про звільнення голів МДА з їхніх посад.
Оскільки, відповідно до статті 19 Конституції, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. А також, відповідно до статті 120 Конституції, організація, повноваження і порядок діяльності Кабміну, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.
До сьогоднішнього дня голови МДА та їхні заступники визнавалися державними службовцями. Відповідно, закон про державну службу врегульовував підготовку подання Кабміну до президента щодо призначення та звільнення голів МДА.
Вилучивши голів МДА та їхніх заступників із дії закону про державну службу, Верховна Рада не змінила чинне регулювання повноважень і процедур уряду на інше. Вона просто прибрала це регулювання із законодавства України.
Цим самим порушено статтю 8 Конституції, згідно з якою в Україні визнається і діє принцип верховенства права. А принцип правової визначеності є частиною верховенства права.
При цьому не варто забувати, що це дві різні ситуації – коли щось не врегульовано законом і органи влади діяли чи діють за традицією, та коли щось врегульовано законом і орган влади з політичних міркувань скасовує це регулювання.
Не змінює, а скасовує, створюючи "сіру зону", в якій починає діяти у своїх інтересах і на свій розсуд. А не на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У виправдання цього рішення доводиться чути пояснення окремих народних депутатів та їхніх "захисників" про належність місцевих держадміністрацій до так званої "президентської вертикалі". З цього приводу можна сказати таке:
По-перше, згідно зі статтею 118 Конституції, виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві держадміністрації. Голови місцевих держадміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед президентом і Кабміном, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
По-друге, згідно зі статтею 113 Конституції, Кабмін є вищим органом у системі органів виконавчої влади, а відповідно до статті 116, – спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.
По-третє, ні стаття 106 Конституції, де встановлено перелік повноважень президента, ні будь-яка інша стаття Конституції не містить норм щодо повноважень гаранта стосовно керівництва чи принаймні спрямування і координації місцевих державних адміністрацій.
Так само немає в Конституції згадки про якусь "президентську вертикаль".
Таким чином, згідно з Конституцією, МДА є органами виконавчої влади. Тобто вони перебувають у системі органів виконавчої влади, яку спрямовує і координує Кабінет міністрів як вищий орган у цій системі. А голови МДА йому, відповідно, підзвітні і підконтрольні.
Більше того, уряд не зможе реалізовувати більшість своїх повноважень, встановлених статтею 116 Конституції, на всій території України без місцевих державних адміністрацій.
Президент не має жодних повноважень керувати місцевими державними адміністраціями, давати їм якісь доручення тощо.
Крім того, що укази і розпорядження очільника держави як акти законодавства України обов’язкові до виконання, в тому числі і місцевими державними адміністраціями. Так само як і акти Кабінету міністрів.
Але при цьому не можна забувати, що всі підзаконні акти і президентом, і Кабміном видаються лише в межах повноважень, встановлених Конституцією і законами України.
Що стосується відповідальності голів МДА перед президентом і урядом, то це означає, що лише вони можуть звільнити голів МДА з посади. А саме: їх звільняє президент за поданням Кабміну, як визначено статтею 118. А також президент може відправити їх у відставку на основі рішення про недовіру, ухваленого відповідною обласною чи районною радою.
Отже, роль президента у відносинах з головами МДА мало відрізняється від його відносин, наприклад, із суддями. Він їх лише призначає на посаду за поданням іншого органу і, на відміну від суддів, також звільняє за поданням уряду або в разі недовіри відповідної ради.
Тобто Конституція встановила, що президент не має повноважень ні керувати головами МДА, ні призначати чи звільняти їх за власною ініціативою.
Навіть не вдаючись до аналізу політичних підстав і наслідків ухвалення цього закону, можна стверджувати: підписавши закон, Петро Порошенко фактично став на шлях, яким пробував іти його попередник – шлях концентрації повноважень всупереч нормам Конституції України.
Це – надзвичайно тривожний симптом для ситуації в нашій країні.
Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ, спеціально для УП
