Однокрилий літак реформи
За останній рік терміни "децентралізація", "реформа місцевого самоврядування", "реформа адміністративно-територіального устрою", "співробітництво територіальних громад" та "добровільне об'єднання територіальних громад" глибоко увійшли в суспільний обіг.
Ці терміни сьогодні використовують не тільки представники політичних сил, науковці та громадські діячі: їх нерідко можна почути навіть від пересічних українців.
І хоча далеко не всі до кінця розуміють, що стоїть за цими словосполученнями – але всі усвідомлюють, що реформа тією чи іншою мірою торкнеться кожного.
Цілком очевидно, що відповідна комплексна реформа не просто назріла, а давно "перезріла". Більш того, ухвалюючи пакет необхідних нормативно-правових актів для здійснення реформи, органи державної влади значною мірою вже створили та дедалі створюють необхідне підґрунтя для їх практичного впровадження.
Але стверджувати, що зроблено все необхідне, щоб почути і врахувати позицію кожного зацікавленого суб'єкту, кожної територіальної громади – неможна.
Яскравий приклад – майже повна відстороненість членів територіальних громад від впровадження реформи.
Закони "Про співробітництво територіальних громад" та "Про добровільне об'єднання територіальних громад" містять чимало загалом правильних та важливих позицій щодо забезпечення безпосередньої участі громадян або використання форм місцевої (локальної) демократії у процесі імплементації їх положень. Адже, згідно з третьою частиною 140-ї статті Конституції України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
Зокрема, законом "Про співробітництво тергромад" передбачено, що члени територіальних громад можуть ініціювати таке співробітництво у порядку місцевої ініціативи – частина 1 5-ї статті, брати участь у громадському обговоренні пропозиції іншої територіальної громади про початок переговорів з питань організації співробітництва – частина 2 6-ї статті, а також проекту договору про співробітництво – частина 1 8-ї статті
Ще більше відповідних положень міститься у законі "Про добровільне об'єднання громад". Тут перша частина 5-ї статті називає серед суб'єктів ініціювання такого добровільного об'єднання членів територіальної громади в порядку місцевої ініціативи, а також органи самоорганізації населення відповідної території, за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади.
Частини 3 та 4 цієї ж статті передбачають громадське обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад у порядку, визначеному відповідною сільською, селищною, міською радою. Аналогічне громадське обговорення має бути організовано і в суміжній територіальній громаді, якій пропонується об'єднатись.
Після підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад вони знов підлягають обов'язковому громадському обговоренню.
При цьому у згаданому законі зазначено форми, в яких може проводитись таке громадське обговорення: "громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю". До того ж, схвалення рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад сільськими, селищними, міськими радами має здійснюватись з урахуванням результатів громадського обговорення.
Нарешті, питання про добровільне об'єднання територіальних громад може також вирішуватись на місцевому референдумі – п'ята частина 7-ї статті.
Як бачимо, членам територіальних громад у процесі впровадження реформ відведено значну роль. А ось з реалізацією згаданих положень можуть виникнути, на наш погляд, значні складнощі об'єктивного та суб'єктивного характеру.
Перш за все, звертає на себе увагу регулярне використання в обох законах терміну "громадське обговорення".
Визначення цього терміну у законодавстві України відсутнє. Більш того, названі законодавцем у законі "Про добровільне об'єднання територіальних громад" форми, в яких може проводитися таке громадське обговорення, можуть бути застосовані тільки до норм саме цього закону – на це прямо вказується у 4-й частині 5-ї статті. В якому форматі можна проводити такі громадські обговорення, в розумінні закону "Про співробітництво територіальних громад" – сказати складно.
Так само, не зовсім зрозуміло, що у значенні положень закону "Про добровільне об'єднання громад" слід розуміти під "іншими формами консультацій із громадськістю".
Адже, знову таки, закони України не містять визначення цього терміну. Посилання же на відповідну постанову уряду від 3 листопада 2010 року №996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики", якою було затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, про що не раз доводилося чути від окремих експертів – є некоректним через її нижчу юридичну силу та необов'язковість застосування цього документу органами місцевого самоврядування.
По-друге, розмитість формулювань відносно форм громадського обговорення, зокрема, в частині проведення консультацій, може фактично перетворити цей процес у справжній фарс.
Напевно кожен читач може запропонувати цілий перелік потенційно можливих форм "консультацій", які будуть носити чисто формальний, декоративний характер. Такі приклади у своїй статті вже наводив, зокрема, Андрій Лепак.
По-третє, можна говорити про колізію між законом "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та законом "Про місцеве самоврядування". Перший із цих законів встановлює, що "порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою" –четверта частина 5-ї статті. А ось другий передбачає такі специфічні підходи до нормативного врегулювання кожної із форм місцевої демократії:
– порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади – друга частина 9-ї статті;
– порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади – друга частина 8-ї статті;
– порядок організації громадських слухань визначається виключно статутом територіальної громади – четверта частина 13-ї статті;
Зі статутами в Україні величезна проблема.
За 18 років існування закону "Про місцеве самоврядування", 19-та стаття якого передбачає можливість ухвалення місцевою радою статуту відповідної територіальної громади, тільки десь 17% сільських, селищних та міських рад спромоглися скористатися свої правом та ухвалили свої "місцеві конституції". Більш того, в цих статутах дуже часто регламентація різних форм місцевої демократії здійснюється на неналежному рівні, нерідко обмежуючись тільки декларацією щодо наявності у членів територіальної громади певного права. З іншого боку, прикладів належного врегулювання цих питань на рівні статутів та інших актів органів місцевого самоврядування вкрай обмаль.
В Україні зараз немає затвердженого закону "Про місцевий референдум". З 1997 року, коли було прийнято закон "Про місцеве самоврядування в Україні", Верховна Рада не спромоглася ухвалити закон, який би регламентував порядок проведення загальних зборів за місцем проживання. А існуюче Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою ВРУ ще у далекому 1993 році, давно морально зстаріло та використовувати його на практиці майже неможливо.
Не менші проблеми є із законом "Про органи самоорганізації населення".
За цим законом надзвичайно складно створити орган самоорганізації населення, забезпечити його належне функціонування та за потребою ліквідувати. До того ж, в ньому є положення, які прямо суперечать Конституції та закону "Про місцеве самоврядування".
Саме ці обставини є основними передумовами недостатньої формалізації ініціатив членів територіальних громад за місцем їх проживання та створення на рівні будинків, кварталів, вулиць, мікрорайонів тощо органів самоорганізації населення як представницьких органів мешканців та важливих елементів громадянського суспільства.
Таким чином, сьогодні на практиці складається ситуація, коли співробітництво та добровільне об'єднання територіальних громад може відбуватися, але за дуже умовної участі членів цих громад.
Як же реально вийти із цієї ситуації, дивлячись на проблему ширше і вимірюючи її не тільки позиціями законів "Про співробітництво громад" та "Про добровільне об'єднання громад" у частині регламентації форм місцевої демократії?
Вбачається три можливих шляхи вирішення цієї проблеми:
1) Розробка статутів територіальних громад.
Але життя показало обмеженість такого підходу в наших умовах. Якщо за 18 років існування закону "Про місцеве самоврядування" лише п'ята частина сільських, селищних, міських рад ухвалили статути територіальних громад, то такими темпами нам треба ще років зі 100, аби всі ради ухвалили власні статути. І знов таки, не відомо, якої якості будуть ці статути з позицій місцевої демократії.
2) Детальне нормативне врегулювання форм місцевої демократії на рівні закону "Про місцеве самоврядування в Україні".
Такий варіант не виключено, багато кому він здається найбільш простим та привабливим. Але оскільки існуючі форми місцевої демократії мають будуватись на чітких та детальних процедурах, перенасичувати цей закон зайвими десятками сторінок навряд чи доцільно.
Якщо у перспективі колись буде ухвалюватися муніципальний кодекс, ці питанням можуть бути врегульовані там. Але, наскільки відомо, саме в такому аспекті питання у владних кабінетах наразі не ставиться.
3) Ухвалення окремих законів, які б регламентували організаційні та процедурні аспекти кожної з ключових форм місцевої демократії.
Такий варіант вбачається найбільш простим та оперативним. Більш того, у ВР 24 березня 2015 року вже зареєстровані законопроекти №2466 "Про органи самоорганізації населення" та №2467 "Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання". Суб'єктами внесення цих законопроектів стали 17 народних депутатів, які представляють всі фракції Верховної Ради. Тому за умови наявності політичної волі ці законопроекти могли б достатньо оперативно пройти всі парламентські процедури і стати законами.
Хочеться вірити, що наші органи державної влади нарешті зрозуміють, що місцеве самоврядування – це не тільки органи місцевого самоврядування, а й різноманітні форми місцевої (локальної) участі громадськості в управлінні.
Адже, ігнорування цієї засадничої позиції, закладеній у третій частині 140-ї статті Конституції, а також положень цілої низки міжнародних документів, ратифікованих Україною у сфері місцевого самоврядування, ставить під загрозу перспективи реформи, її легітимність, стан її сприйняття членами територіальних громад – тими, заради кого вона і повинна проводитися у першу чергу.
Очевидно, що перерозподіляти функції між органами державної влади та місцевого самоврядування, створювати одні та ліквідовувати інші органи публічної влади, проводити реформу у бюджетній сфері тощо – дуже важливі аспекти реформи.
Але без того, щоб надати людям можливість на практиці реалізувати своє конституційне право на безпосередню участь у вирішенні цікавих для них питань, ця реформа буде неповноцінною.
Місцеве самоврядування можна порівняти із літаком, в якого є два крила: з одного боку – це громадські інституції та форми безпосередньої демократії, а з іншого – органи місцевого самоврядування. Якщо проводити модернізацію тільки одного із крил цього літака, а інше залишиться у своєму немодернізованому вигляді – далеко цей літак не полетить.
Саме тому вже сьогодні існує нагальна потреба у розгляді та ухваленні Верховною Радою законопроектів, які б, з одного боку, створювали умови для розвитку різних форм місцевої демократії, а з іншого – сприяли би проведенню реформ в України.
До числа таких можна віднести, зокрема, згадані законопроекти №2466 та №2467 Також потребує завершення багаторічна епопея із ухваленням закону "Про місцевий референдум".
Їх негайний розгляд та ухвалення значною мірою сприяло би проведенню реформи та запобігання можливих звинувачень щодо її профанації у частині участі в ній членів територіальних громад.
Адже це безперспективно і навіть небезпечно – щоб децентралізація і реформа місцевого самоврядування здійснювались виключно адміністративними методами.
Андрій Крупник, голова Всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення", кандидат політичних наук, спеціально для УП
