Політики про децентралізацію: з незрозумілими наслідками, без конкретики та цифр

Децентралізація поряд із боротьбою з корупцією є найпопулярнішою обіцянкою більшості політичних сил, що мають шанси подолати 5% бар'єр. Децентралізація – це, передовсім, дискусія про повноваження, фінансові ресурси та відповідальність конкретного посадовця за конкретні делеговані повноваження.

Важко говорити про фінансове забезпечення місцевих бюджетів та делеговані повноваження абстрактно й без конкретних показників, цифр та відсотків. Однак, аналіз передвиборчих програм 9 провідних політичних партій дає підстави стверджувати: розрахунків вигод – соціальних, економічних та політичних – від децентралізації немає.

Питання, які вигоди та наслідки отримає виборець від децентралізації, хто виграє, а хто програє, – залишається без відповіді.

Від чого відштовхуватися?

Тема децентралізації знаходиться в пріоритетах урядового, громадського та медійного порядків денних уже більш як півроку.

Децентралізація у формі збільшення повноважень та фінансової бази місцевих громад стала відповіддю на підвищення централізації фінансованих потоків ще при Януковичі. На абстрактних поганих чиновників в "Києві" можна було легко звалити всі прорахунки на місцевому рівні. Натомість наближення повноважень та фінансових ресурсів до громад дасть змогу легше знаходити відповідального за погані дороги, неякісні послуг ЖКГ, медицини чи освіти.

Величезні фінансові ресурси, що спочатку забиралися з місцевих бюджетів, а потім частково поверталися назад через субвенції, дорого коштували платникам податків. За різними оцінками, корупційні ризики при використанні бюджетних коштів через "відкати", податкові та митні пільги, махінації із ПДВ, несплату акцизу коштували більше 200 мільярдів гривень станом на січень 2014 року.

Зростання дефіциту державного бюджету привело до системної практики затримки платежів до місцевих бюджетів в установах Держказначейства. Усе це логічного підвело до необхідності здійснення децентралізації повноважень та фінансових ресурсів.

Стартом децентралізації можна вважати 1 квітня 2014 року. Тоді була прийнята Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Влітку та у вересні уряд Яценюка вніс до парламенту пакет законопроектів у сфері децентралізації, серед них законопроекти про добровільне об'єднання територіальних громад, зміни до Бюджетного кодексу, зміни до Податкового кодексу.

Попри актуальність питання децентралізації, у програмах усіх без виключення політичних сил, що мають хоч які-небудь шанси пройти до парламенту – Блоку Петра Порошенка, Радикальної партії Ляшка, "Батьківщини", "Народного фронту", "Громадянської позиції", "Сильної України", "Самопомочі", Опозиційного блоку – відсутні чіткі та вимірювані обіцянки щодо децентралізації. Розмова з виборцями без конкретних показників дає широкий простір для популізму, довільної інтерпретації та підлаштування обіцянок під політичні потреби.

Показово, що програми більшості партій, що пройшли до парламенту в 2012 році – Партія регіонів, "Батьківщина", "Удар" та "Свобода" – були більш конкретними щодо обіцянок передати повноваження на рівень місцевих рад. Зазначалися конкретні ключові податки, які б мали залишатися в місцевих бюджетах. Регіонали навіть пообіцяли "наступити на горло власній пісні" і надати 60% зведеного державного бюджету місцевим радам.

Правда, вийшло все навпаки. Але, принаймні, такий намір був зафіксований виборцями й дав змогу оцінювати відповідальність політичної сили.

Що стоїть за обіцянками децентралізації?

Виборця не цікавить модне слово "децентралізація".

Йому важливо отримати відповіді, що конкретно для термінах його доходів, якості публічних послуг – освіти, охорони здоров'я, соціальних послуг, ЖКГ, доріг, – нових робочих місць та інфраструктури сіл, селищ, міст, районів та областей означатиме децентралізація. Також йому необхідно розуміти в чому відмінність між обіцянками децентралізації в різних політичних сил.

Замість конкретики маємо загальні обіцянки в програмах.

В основному вони зводяться до зменшення повноважень місцевих державних адміністрацій або ж навіть їх ліквідації та передачі повноважень на рівень виконкомів місцевих рад. Яка фінансова база та повноваження будуть у місцевих органів влади та яким чином буде проведена адміністративно-територіальна реформа – незрозуміло.

І це попри те, що в парламенті на розгляді знаходиться пакет відповідних законопроектів. Є запропоновані урядові підходи. З ними можна погоджуватися або ж аргументовано критикувати. Парадоксально, але навіть очолюваний прем'єр-міністром Яценюком "Народний фронт", чомусь "забув" вказати хоча б трохи конкретики в сфері обіцянок децентралізації у власній програмі.

Блок Петра Порошенка

Цікаво, що аналізуючи програму БПП, стає незрозумілим, яким чином президент Порошенко реалізовуватиме свої повноваження на місцевому рівні.

Президентський блок обіцяє громадам "більше прав і коштів на реалізацію повноважень", а "виконавча влада в областях належатиме не призначеним згори "губернаторам", а виконкомам, сформованим облрадами, обраними людьми".

Проте так і залишається відкритим питання, що пропонується замість "губернаторів" на місцях. Відкритим залишається питання "На скільки більше прав та коштів мають отримати громади на реалізацію повноважень, та яких саме?"

Народний Фронт

Ще більш загальними та не вимірюваними порівняно з "Блоком Порошенка" є обіцянки "Народного фронту" очолюваного прем'єр-міністром Арсенієм Яценюком.

"Фронтовики", обіцяючи децентралізацію та розвиток місцевого самоврядування, вважають, що "громади мають стати головним елементом усієї конструкції, на якій базується держава, органи місцевого самоврядування – отримати стабільну фінансову основу для виконання розширених повноважень".

Без відповіді залишається питання, які саме повноваження будуть передані органам місцевого самоврядування, і на основі яких надходжень буде формуватися "стабільна фінансова основа". Також не виключено, що фінансова основа може бути стабільною, але недостатньою для забезпечення виконання делегованих повноважень.

Парадоксально, але факт: штабні аналітики "фронтовиків" вирішили обмежитися загальними формулюваннями, при тому, що саме уряд Яценюка ініціював процес децентралізації та вніс до парламенту пакет відповідних законопроектів.

Можливо, досі ніхто в уряді так і не підрахував ефекту від децентралізації?

"Батьківщина"

Європейська хартія місцевого самоврядування дала змогу "приземлити" обіцянки "провести реформу місцевого самоврядування, розширивши його права та фінансову самостійність" у програмі "Батьківщини".

Попри те, що Україна давно підписала відповідну європейську хартію, її положення фактично не виконуються, оскільки правова, організаційна та фінансова автономія органів місцевого самоврядування є досі під питанням. Ключовим положенням хартії є забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування та праві органів місцевого самоврядування володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та повноважень.

Яким чином "Батьківщина" буде відстоювати та інтерпретувати європейські принципи місцевого самоврядування в парламенті, із програми також незрозуміло.

Із програми "Батьківщини" незрозуміло, яким чином і за рахунок чого будуть розширені права та фінансова самостійність місцевого самоврядування.

"Громадянська позиція"

Обіцянки "ліквідації або розпуску місцевих державних адміністрацій" та передачу їх повноважень виконкомом, що будуть формуватися обласними та районними радами, об'єднують "Батьківщину", "Громадянську позицію", "Свободу" та "Опозиційний блок".

Водночас, "Громадянська позиція" пропонує обмежити "представництва центральної влади функціями нагляду, контролю й координації виконання загальнодержавних програм", чим фактично формує рамку повноважень для чинного президента України.

Із програми партії Анатолія Грищенка незрозуміло, які саме необхідні функції та повноваження, матеріальні й фінансові ресурси потрібно передати місцевому самоврядуванню.

"Свобода"

Окрім обіцянок розпуску місцевих держадміністрації та передачу їхніх повноважень виконкомам місцевих рад, передвиборча програма "Свободи" пропонує обрання "місцевих суддів – громадою, суддів апеляційних судів – з'їздом суддів місцевих судів, суддів Верховного Суду – з'їздом суддів України", що ймовірно, мало б підвищити довіру до судової гілки влади.

"Радикальна партія"

Важко вимірюваними є й обіцянки Радикальної партії Ляшка.

"Радикали" також обіцяють децентралізувати владу та "надати право обраному голові громад вільно приймати всі важливі для людей рішення – без ніяких вказівок із центру". Обіцяють, що "громада стане повноправним розпорядником земель, будівель, устаткування".

Однак і зараз комунальними землями та нерухомістю розпоряджаються відповідні місцеві ради. Тож незрозуміло, про які землі, будівлі та устаткування йдеться в цій обіцянці. Можливо, про землю та майно, що знаходиться в державній власності?

Обіцянка "зібрані податки в більшості своїй залишаться на місцях" і "відповідально використовуватися громадами" є порівняно конкретною. Однак незрозуміло, який усе ж відсоток та які з податків залишатимуться на місцях. Якщо це місцеві податки та збори, то це ніяким чином не вирішує питання з фінансовою самодостатністю місцевих бюджетів.

Підхід "радикалів" залишає цій молодій партії широке поле для маневру в парламенті.

Окремо виникають питання щодо обіцянки партії Ляшка "надати право громадам проводити референдуми для вирішення важливих питань".

Які важливі питання можуть виноситися на референдуми та чи не буде це використано для цілей дезінтеграції в окремих територіях Україні – відкрите питання.

"Самопоміч"

Найбільш лаконічною щодо децентралізації є програма "Самопомочі". Ця партія обіцяє "децентралізацію влади та податків, аби громади мали достатні повноваження, кошти та механізми відповідальності для власного розвитку".

Якою має бути пропонована децентралізація, які повноваження та податки планують передати на рівень громад, і що таке їх достатність – так і незрозуміло із програми партії.

"Сильна Україна"

Переважно декларативними, хоча й більш конкретними, є обіцянки "Сильної України" щодо децентралізації.

Конкретною є обіцянка щодо права громад на рівні міст та районів "розпоряджатися своїм майном і більшою частиною бюджетних коштів, що збираються на їхній території". Проте незрозуміло, що партія збирається робити із селами та селищами, оскільки вони взагалі не зазначаються в програмі.

Конкретними є обіцянки "регулювати ставки місцевих податків залежно від потреб регіону", що водночас, при вкрай низькій частці місцевих податків та зборів у структурі надходжень місцевих бюджетів – лише 7%, – і без зазначення, які саме загальнодержавні податки мають стати місцевими, навряд дасть змогу позитивно вплинути на покращення фінансового забезпечення на рівні областей та районів.

Також незрозумілим є питання, яким чином місцеві громади будуть впливати на призначення керівників місцевих правоохоронних та контролюючих органів.

Партія Тигіпка пропонує обмеження функцій представників президента в регіонах та їх зведення до контролю над виконанням законів України.

Також пропонується "обирати органи управління (виконавчий комітет та його голову)", хоча й не зазначено, яким чином та які будуть їх повноваження.

"Опозиційний блок"

Не надто конкретним у своїх передвиборчих обіцянках є й "Опозиційний блок".

Саме ця політична сила, що фактично успадкувала спадщину регіоналів, мала б будувати свою кампанію на перевагах, які отримають громади та регіони від децентралізації. "Папєредники" теперішніх опозиціонерів в особі ПР були більш конкретними у своїх обіцянках на парламентських виборах 2012 року. Тоді регіонами вказали навіть конкретний відсоток коштів від зведеного державного бюджету, який мав би йти бюджетам місцевих рад. Правда, зробили все навпаки.

Напевно, через це теперішні "опозиціонери" стараються уникати конкретики, і у своїй програмі обмежуються загальними обіцянками "передачі функцій, повноважень і фінансів територіальним громадам, утворити виконавчі органи місцевих рад, ліквідувавши районні державні адміністрації".

Яким чином це планують робити – невідомо. Такий підхід майже нічим не відрізняє їх від інших партій, а по деяким обіцянкам – ліквідація РДА – опозиціонери говорять виборцям те саме, що й "Свобода", "Громадянська позиція" та "Батьківщина".

Єдиною відмінністю їх обіцянок у сфері децентралізації є декларування необхідності надання права громадянам обирати керівників регіонів та відкликати їх шляхом прямого голосування.

Така собі видозмінена форма "федералізації", яку так і не зумів протягом більше року просунути Медведчук разом із Путіним в Україні мирним шляхом.

Чому бракує конкретики в обіцянках "децентралізації"?

Очевидно, що політичні сили реагують на електоральний попит виборців у децентралізації. Чи то відсутність розрахунків, чи то страх сказати щось, що не сподобається виборцю, чи то боязнь повторити долю "папєредників" змушують за фасадом децентралізації пропонувати досить уніфікований набір обіцянок.

За такої ситуації, вибір політичної сили по критерію обіцянок "децентралізації" – перетворюється на лотерею.

Однак зрозуміло, що від децентралізації всі виграти не можуть, але не вказуються й переможці. Адже саме густонаселені, промислово розвинуті та урбанізовані області сходу та частково півдня України переважно й виграють від урядових змін до Бюджетного та Податкового кодексів.

Очевидно, що загальні обіцянки дають більше поле для маневру.

Але чи потрібні виборцям політики, які будуть учитися на помилках, маніпулюватимуть обіцянками й не готові чітко пояснити, чиї інтереси вони відстоюють?

Скільки ще чекати виборцям відповідальних політиків із чіткими та якісно прописаними програмами, з термінами виконання та індикаторами успішності – досі відкрите питання.

Цей матеріал підготовлено Фундацією "Відкрите суспільство" в межах проекту "ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ: краще зрозуміти обіцянки політиків та контролювати їх дії після виборів" в рамках проекту "Об'єднуємося заради реформ (UNITER)", що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні.

Іван Сікора, директор Фундації "Відкрите суспільство", спеціально для УП