Як забезпечити прозорість фінансування виборчої агітації
Виборче законодавство традиційно було й залишається найбільш мінливою галуззю вітчизняної правової системи – адже практично кожні парламентські, президентські та місцеві вибори проводяться на основі нового закону. При цьому зміни до відповідних законів часто визначаються не реальною потребою у них, а суто політичною кон'юнктурою.
Парламентські вибори 2012 року черговий раз засвідчили те, що прийнятий більшістю та опозицією закон, на основі якого вони проводились, був далеким від досконалості. Цим успішно скористались як самі суб'єкти виборчого процесу, так і ті, хто мав цей процес адмініструвати – ЦВК та виборчі комісії нижчого рівня.
Не менш традиційно за результатами виборів різноманітні міжнародні організації розкритикували парламентські вибори та закон, на основі якого вони проводились.
ОБСЄ запропонувала українському уряду виконати набір рекомендацій, які мали компенсувати недоліки закону. Значення цих рекомендацій було посилено позицією Євросоюзу, за якою без урахування рекомендацій ОБСЄ щодо удосконалення виборчого законодавства українському уряду не варто думати про підписання Угоди про Асоціацію з ЄС у листопаді 2013 року. Відповідно Мін'юст розпочав активну підготовку змін до закону про парламентські вибори. Протягом квітня – травня ним було підготовлено ряд законопроектів щодо змін до Закону про парламентські вибори.
Якщо не брати до уваги формальні консультації в режимі он-лайн на сайті самого Мін'юсту, про хід і результати яких громадськості відомо мало, то ніякого експертного обговорення ці законопроекти не проходили.
У кінці червня Мін'юст видав на-гора черговий проект змін до закону про парламентські вибори, який об'єднав його ж попередні законопроекти та деякі інші нововведення. Не вдаючись до його повного аналізу, варто зупинитись лише на одному "блоці" включених до законопроекту питань, на якому особливо наполягало ОБСЄ. А саме – блоці, що стосується приведення регулювання виборчих фінансів у відповідність до європейських стандартів.
До цього "блоку" Центром політичних студій та аналітики були подані рекомендації, частину з яких Мін'юст врахував. Зокрема, проект змін чітко визначив період часу, який має покриватись проміжними фінансовими звітами – тобто звітами, які оприлюднюються до дня голосування – про надходження і використання коштів виборчих фондів партій та кандидатів в одномандатних округах.
Крім того, був передбачений достатній строк для підготовки проміжних фінансових звітів партій і кандидатів, а також встановлено обов'язковість оприлюднення проміжних фінансових звітів на веб-сайті ЦВК за певний, чітко визначений строк до дня голосування. Нарешті, аби знизити можливість вибіркового застосування виборчого законодавства, було заборонено проведення вибіркових перевірок фінансування передвиборної агітації ЦВК та окружними комісіями.
Загалом, у законопроекті закріплено ряд прогресивних нововведень щодо регулювання виборчих фінансів, які узгоджуються з європейською практикою.
Так, партії та кандидати подаватимуть до виборчкомів попередні звіти про надходження й витрати коштів своїх виборчих фондів, які оприлюднюватимуться на веб-сайті ЦВК. ЦВК та окружкоми аналізуватимуть "передвиборчі" та "післявиборчі" фінансові звіти всіх партій, після чого оприлюднюватимуть результати проведеного аналізу на сайті ЦВК.
Щоб учасники перегонів не переобтяжували електорат своєю виборчою активністю на телебаченні, радіо, у пресі та на вулицях, Мін'юст пропонує обмежити розміри виборчих фондів – приблизно 90 мільйонів гривень для партій та 4 мільйони для мажоритарників.
Обмеження виборчих фондів встановлено в багатьох європейських країнах. Здавалося б, кращу європейську практику й рекомендації ОБСЄ щодо прозорості фінансування виборчих кампаній враховано. Мін'юст може поставити чергову "галочку" й відрапортувати Євросоюзу про "суттєвий прогрес" у цьому напрямі.
Насправді усе не так просто.
Не потрібно бути великим експертом з виборчих питань, аби зрозуміти, що через виборчі фонди проходить мізерна частина витрат на агітацію. Більша частина коштів партій та кандидатів обертається в тіні та не відображується у звітах про використання коштів виборчих фондів. Деякі витрати взагалі не можуть здійснюватись через фонди, оскільки не передбачають використання грошей. Наприклад, кандидату чи партії можуть надаватись знижки на послуги, передаватись у користування транспорт, приміщення тощо.
Тому опублікування звітів, які відображатимуть лише вершину айсбергу виборчого фінансування, особливо не вплине на прозорість останнього. Необхідно вирішувати більш системні проблеми:
– фінансування агітації за рахунок натуральних внесків – знижки, безкоштовне надання транспорту тощо;
– фінансування агітації третіми особами – "доброзичливцями", які оплачують агітаційні витрати напряму за рахунок своїх коштів.
Натомість останній законопроект Мін'юсту не передбачає жодних механізмів, які б ці системні проблеми вирішували.
Обмеження розміру виборчих фондів – ідея сама по собі непогана. Але не в українських реаліях, де суворість закону компенсується його невиконанням.
Досвід виборів, на яких виборчі фонди обмежувались, свідчить про те, що всі партії й кандидати дивовижним чином вкладались у встановлений ліміт виборчого фонду, навіть коли такий ліміт, як, наприклад, на місцевих виборах, становив декілька тисяч гривень, за які більш-менш ефективну кампанію неможливо профінансувати взагалі. Це говорить, скоріше, не про добросовісність учасників виборчих перегонів, а про те, що виборчі кошти просто йшли в тінь.
Якщо пропозицію Мін'юсту таки буде підтримано парламентом, то тінізація сфери виборчих фінансів стане ще більшою.
Звісно, витрати партій і кандидатів на вибори – а, отже, і залежність від тих олігархів, які такі витрати покривають – доцільно й потрібно зменшувати. Але банальна заборона виборчої агітації на телебаченні, радіо, чи, принаймні, зовнішньої політичної реклами на біг-бордах, могла б мати куди більший вплив на скорочення агітаційних видатків, ніж обмеження виборчих фондів.
Мін'юст, судячи з усього, навіть не замислювався над альтернативами обмеженню розміру виборчих фондів.
За законопроектом витрати кандидатів-мажоритарників контролюватимуть ОВК. Наскільки ефективним буде цей контроль, можна здогадатись, пригадавши практику встановлення підсумків голосування ОВК на виборах 2012 року. Очевидно, що одних кандидатів ОВК контролюватимуть більш прискіпливо, а на порушення порядку фінансування агітації з боку певних кандидатів ОВК дивитимуться крізь пальці, не помічаючи очевидного.
Центр політичних студій та аналітики пропонував передати ці контрольні повноваження від ОВК до ЦВК. Звісно, це не ідеальний варіант, але ЦВК принаймні може контролюватися парламентом. Мін'юст цю пропозицію залишив поза увагою.
Таким чином, прогресивні, на перший погляд, нововведення Мін'юсту в частині прозорості фінансування виборів є лише звичайною "показухою" для Євросоюзу, які, у випадку їх схвалення, створять поживний ґрунт для вибіркового застосування закону на користь певних партій або кандидатів і ще більше посилять непрозорість тіньових політичних фінансів.
Центр політичних студій та аналітики неодноразово наголошував на тому, що реформа політичних фінансів має здійснюватись комплексно: не можна змінити декілька положень в одному законі та наївно вірити в те, що всі проблеми буде вирішено. Щоб виборці володіли більш-менш достатнім обсягом інформації про тих, хто реально фінансує вибори, і на користь кого обрані депутати "відпрацьовуватимуть" свою перемогу, необхідно врегулювати потоки грошей чи послуг, які йдуть поза межами виборчих фондів, запровадити моніторинг таких потоків та відображення їх у виборчій фінансовій звітності, розкривати інформацію про великих донорів у фінансових звітах.
Потрібно узгодити положення законодавства про партії із виборчим законодавством щодо джерел фінансування агітації, передбачити оприлюднення на веб-сайті Мін'юсту чи ЦВК детальних звітів партій про кошти та майно, а також встановити належну відповідальність за порушення існуючих приписів – звісно, не у вигляді оголошення попередження партіям та кандидатам за перевищення виборчих фондів чи неподання фінансових звітів до ЦВК.
Жодних кроків у цьому напрямі Мін'юстом зроблено не було.
Віктор Таран, директор Центру політичних студій та аналітики, кандидат наук з державного управління, спеціально для УП
