Свобода зібрань: українська практика
Свобода мітингів і демонстрацій – не абстрактна фраза з Євроконвенції чи з Конституції, а найефективніший і часом єдиний спосіб захистити свої громадянські та соціальні права.
Чиновники не зважають на нас, коли ми оббиваємо пороги їхніх приймалень з уклінними проханнями. Зате швидко реагують, коли на вулиці виходять сотні уже не прохачів, а повноправних громадян, із своїми вимогами.
Статистичні дані, що збирає Центр дослідження суспільства з 2009 року, доводять, що мирні зібрання громадяни найчастіше використовують саме для захисту своїх інтересів. За досліджуваний період протести на соціально-економічну тематику склали 55,7%, вуличні акції ідеологічного характеру – 17,7%, протести на захист громадянських прав – 14,7%.
Різного штибу політичні акції, котрі найчастіше показує телебачення, насправді складають тільки 11,9% від усіх вуличних протестів. Саме завдяки мирним протестам студенти домоглися скасування урядової постанови про платні послуги в університетах та змінили розвиток ситуації довкола законопроекту про вищу освіту. Дрібні підприємці добилися президентського вето на Податковий кодекс, а робітники, завдяки страйкам, повертають собі заборговані зарплати.
Більше того, саме засобом мирних зібрань громадяни України вже не раз кардинально міняли саму політичну систему країни: так було в Україні у 1990-му, 2000-му та 2004-му роках.
Тільки мирні протести громадян змогли зупинити прийняття законопроекту "Про порядок організації та проведення мітингів і демонстрацій" (законопроект уряду Тимошенко за номером 2450), який цю свободу зібрань намагався обмежити.
Свобода зібрань під загрозою
Отже, мирні зібрання – найефективніший інструмент в руках громади, завдяки якому вона захищає свої права і навіть змінює владу. Природно, що будь-яка влада хоче цей інструмент відібрати.
І за "кумівської", і за "помаранчевої", і за "біло-синьої" влади в Україні відбувалися і відбуваються систематичні порушення свободи зібрань. 2011 року українські суди задовольнили 90% позовів місцевих органів влади (у Києві – усі 100%) про заборону мітингів.
Аналіз правозахисників показує, що всі ці заборони – безпідставні. Міліція розганяла і розганяє зібрання навіть без судових рішень і незаконно затримує (суди у низці випадків виправдовують затриманих) учасників зібрань.
Органи місцевої влади, всупереч Конституції, ухвалюють "положення" і "розпорядження", які скасовують свободу зібрань на ввіреній їм території.
Проти організаторів протестів порушують і кримінальні справи: під слідством знаходяться учасники Податкового майдану і буквально у квітні міліція почала кримінальне переслідування Едуарда Коваленка – організатора 3-тисячного протесту мешканців Новоолексіївки (Херсонська область), які через скасування зупинки поїздів просто втратять будь-які засоби для існування.
Порушення свободи зібрань в Україні вже стали предметом занепокоєння не лише місцевих правозахисників, а й міжнародних організацій (ПАРЄ, ОБСЄ, ЄС).
Як повернути собі інструмент протесту?
В Україні справді існує відносно більше свободи – і свободи зібрань, і свободи слова, і свободи вибору – ніж у сусідніх Росії, Грузії чи Білорусі. Але цей острівець свободи нам не був дарований президентами чи урядами.
Українці відвоювали його самі. І розширити цей острівець ми теж зможемо лише самі: на допомогу рідної влади чи далекої Європи нам годі сподіватися.
Щоб змінити ситуацію із свободою зібрань в Україні, треба зробити три речі.
Перше – ухвалити законодавство, яке б забезпечило свободу зібрань в інтересах громадян. А оскільки навіть найкращі закони можуть не спрацювати, необхідно змінити ставлення влади (і виконавчої, і судової, і місцевого самоврядування) до мітингів і демонстрацій.
І останнє, але, мабуть, найголовніше – змінити ставлення українців до права на мирні зібрання.
Проблема законодавства
Щоб не намагатися обійняти неосяжне, зосередимось поки що на першому. Свого часу ми вважали за благо, що в Україні немає спеціального закону про зібрання. Справді, 39-тої статті Конституції та 11-тої статті європейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод, роз’ясненої у рішеннях Європейського суду з прав людини, цілком достатньо, щоб реалізувати свободу зібрань.
Але згодом стало очевидним: лаконічність положень Конституції та Євроконвенції разом з відсутністю елементарних знань про рішення Євросуду, дають українській виконавчій та судовій владі широкі можливості для трактування конституційних положень, а отже призводять до того, що нині можна заборонити будь-який мітинг за будь-яких підстав.
Більше того, за відсутності спеціального закону місцеві органи влади ухвалюють свої власні "положення" про мітинги, а то й взагалі оголошують чинним указ Президії Верховної Ради СРСР 1988 року, який дозволяє лише ті зібрання, які відповідають Конституції неіснуючого СРСР і зобов’язує повідомляти про мітинг за 10 днів.
Зрештою, всі різнокольорові українські влади намагалися ухвалити свої закони про мирні зібрання, які значно обмежували навіть той простір свободи, який склався на практиці.
Отже, ухвалити спеціальний закон про мирні зібрання в Україні потрібно. Але лише такий закон, який би:
- відповідав європейським принципам свободи зібрань (викладеним у Керівних принципах ОБСЄ щодо свободи зібрань);
- врахував українську практику застосування права мирних зібрань.
Останнє дуже важливо, бо українська практика значно відрізняється від європейської. І якщо у деяких європейських країнах існує "дозвільний" принцип реалізації свободи зібрань – треба отримати дозвіл чи "санкцію" влади, то правом на заборону тамтешня влада користується надзвичайно рідко.
В Україні ж при "повідомчому" принципі, тобто достатньо лиш повідомити владу про свій намір мітингувати, влада знаходить можливості заборонити геть усі "неугодні" зібрання.
Європейські принципи і українська практика
Після того, як проект 2450 отримав негативний висновок Венеціанської комісії, майже 2 роки він лежав у Раді без руху. І ось, 15 березня 2012 несподівано для багатьох Верховна Рада відправляє проект на доопрацювання – з метою врахування у проекті зауважень Венеціанської комісії.
Цього разу до участі у робочій групі були запрошені представники громадських організацій.
У результаті складних перемовин робоча група врахувала більшість зауважень Венеціанської комісії. Зокрема:
- проект тепер гарантує право на спонтанні зібрання, про які неможливо було завчасно повідомити, одночасні і контр-зібрання (не можна забороняти мітинги тільки на тій підставі, що вони відбуваються в одному й тому ж місці, як це полюбляє робити наша влада);
- учасники зібрання мають право встановлювати без спеціального дозволу на час проведення зібрання тимчасові споруди (намети);
- не можуть бути підставою для обмеження зібрань місце (можна мітингувати безпосередньо біля будівель органів влади), час, чисельність зібрання, проведення концертів, візитів іноземних делегацій;
- відсутність повідомлення не є підставою для автоматичної заборони зібрання;
- встановлюються спеціальні терміни для апеляційного оскарження судових рішень про заборону зібрань (апеляція повинна бути розглянута до початку зібрання).
Проте поки що неузгодженими залишились поправки до Кодексу про адмінправопорушення (сьогодні стаття 185-1 цього кодексу дає можливість міліції хапати учасників зібрань за абстрактне "порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів…"), до законів "Про міліцію" та "Про місцеве самоврядування". Але найбільше суперечок викликає положення про терміни повідомлення.
Питання термінів повідомлення
Представники влади (АП, Мін'юсту, МВС) у робочій групі відстоюють позицію щодо повідомлення про зібрання за 2 робочих дні. З урахуванням вихідних та свят такий термін означатиме, що повідомляти необхідно у багатьох випадках за 4 чи навіть 5 "календарних" днів. А саме норма про повідомлення за 4 дні була найголовнішою причинною повстання громадськості поти проекту 2450.
Адже 4 дні – занадто великий термін, щоб люди могли оперативно зреагувати на суспільно важливу подію. До прикладу, 4 "календарних" чи 2 робочих днів цілком вистачить, щоб вщент вирубати парк. Водночас, такий термін є достатнім для того, щоб заборонити зібрання, яке не подобається владі.
Сьогодні, de facto, українці повідомляють про свої заходи у будь-який час перед зібраннями і законодавче закріплення такого великого терміну повідомлення значно погіршить існуючу ситуацію із свободою зібрань в країні.
Пропозиція громадськості полягає у тому, щоб, відповідно до рішення Конституційного суду, встановити диференційовані терміни повідомлення. І базовим терміном – для мітингу, який відбувається на території одного населеного пункту – встановити 12 годин. Для більш масштабних зібрань цей термін може збільшуватись.
12 годин – абсолютно достатній термін для того, аби міліція зосередила достатню кількість сил для охорони громадського порядку на території одного міста. Та цілком достатній термін для того, аби чиновники проаналізували текст повідомлення, зазвичай цей текст вміщується на третину формату А4, і прийняли рішення по законність зібрання.
Водночас термін у 12 годин принаймні не погіршить існуючу практику реалізації права.
***
Отже, робоча група досі не вирішила низку суттєвих питань щодо законопроекту про свободу мирних зібрань, а Верховна Рада вже планує розглянути проект 2450 у другому читанні в період з 22 до 25 травня.
І справа навіть не в цьому. Навіть якщо робочій групі вдасться до цього часу виробити варіант законопроекту, який би відповідав як європейським принципам, так і українській практиці свободи зібрань, ми не маємо гарантії, що профільний парламентський комітет подасть проект до Ради у неспотвореному вигляді, а Рада, у свою чергу, не відкине під час голосування принципові положення цього проекту у кошик.
Єдиною гарантією можемо бути лише ми. І нашим головним інструментом для захисту свободи зібрань в Україні можуть бути лише ті ж мирні зібрання. Зібрання, завдяки яким ми не допустили обмеження свободи зібрань 2010-го, "заваливши" проект 2450.
Не допустимо й 2012-го.
Володимир Чемерис, Інститут Республіка, Інна Совсун, Центр дослідження суспільства, для УП
