Чому реформи в Україні гальмують?

А дійсно, чому? Проста відповідь, яку можна часто почути у Facebook – #всепропало та #нассливают. Але для більш вдумливої аудиторії таких аргументів недостатньо.

Дійсно, про гальмування реформ говорять усі. Про це кажуть західні лідери та їхні посли, представники міжнародних організацій та вітчизняні підприємці, веселі тітоньки на базарі та похмурі чоловіки у маршрутці. Говорять навіть президент і прем’єр-міністр.

У цьому тексті ми спробуємо з цим питанням неупереджено розібратися. Для цього автору довелося опитати пару сотень людей (експертів, підприємців, активних громадян, а також депутатів та урядовців) і представити величезну кількість їхніх коментарів у порівняно невеликій статті.

Ми почнемо з аналізу об’єктивних факторів, які гальмують реформи. Далі розглянемо суб’єктивні, а завершимо пропозиціями з виходу з нинішньої ситуації. Ми не даємо тут оцінок діяльності окремих персоналій, а розглядаємо ситуацію комплексно, в цілому.

Отже, об’єктивні причини гальмування реформ.

1. Запізно з’явилися передумови.

Це правда, адже реформи робляться через зміну законів, а для цього потрібен парламент. Протягом більшої частини 2014 року ми мали парламент, в якому переважали регіонали. Він був абсолютно непридатний для проведення змін. І лише після парламентських виборів, після формування коаліції та нового уряду, ми можемо взятися за реформи.

До того ж, не варто забувати й про те, що перші місяці після перемоги Майдану довелося поспіхом розбиратися зі спадщиною поваленого режиму — від вщент зруйнованої армії до вкрадених на роки вперед державних фінансів.

2. Реформи потребують багато часу.

Це правда, адже система побудована таким чином, щоб захистити свою сталість від непродуманих змін. Законопроект має бути написаний, внесений до Кабінету Міністрів, всебічно розглянутий та погоджений всіма міністерствами, внесений до Верховної Ради, розглянутий в комітетах, прийнятий у першому читанні. Мають бути зібрані зауваження, всі вони обговорені, внесені правки, далі прийняття у другому читанні, підписання Президентом. А далі розпочинається тривалий процес імплементації, що потребує значно більше часу. Ще складніша, набагато складніша процедура – внесення змін до Конституції. Але цього вимагають певні реформи, наприклад, судова.

3. Реформи завжди блокуються середньою ланкою старої системи.

Це правда, адже мало прийняти закон. Його потрібно впровадити (у тому числі написати підзаконні акти). Чиновники, які є частиною старої корупційної системи ("Гідри"), не налаштовані так просто розлучатися зі своїми статками і будуть гальмувати все, що можна. Ще й захищатимуться кишеньковими громадськими організаціями-імітаторами, що також є частиною системи.

Саботаж, непрофесійність, безініціативність переважають. Навіть за наявності бажання окремих посадовців, система, що будувалася не один рік, має великий ресурс опору змінам і самовідновлюваності. Навіть сумлінний чиновник завжди краще скаже "ні", ніж візьме на себе відповідальність за можливу помилку. Нещодавні призначення молодих урядовців (наприклад, на рівні заступників міністрів це вже більше десятка самовідданих фахівців вищого ґатунку) не складають критичної маси.

4. Психологія виборців не змінилася.

Це правда, адже трохи більше половини виборців залишаються у полоні старого мислення і старих цінностей. Вони продовжують покладати надії на державу, а не на себе. Чекати, коли вже їм зроблять нарешті щасливе життя. Люди не хочуть нічого змінювати, мріючи про гарантовану зарплату, високі пенсії та безкоштовну медицину. Меншість хоче реформ і боротьби з корупцією, більшість хоче спокою і миру.

Майдан та війна не стали факторами змін в житті цих людей. Вони не підтримають жодних реформ, а будь-який реформатор моментально втратить рейтинг.

5. Війна та криза.

Це правда, адже для реформ потрібні гроші, а їх забирають криза і війна. Високопосадовці надто зайняті проблемами війни, щоб мати можливість спокійно зайнятися реформами. У тій самій Грузії війна почалася вже після того, як основні реформи були проведені. Війна, до речі, ще й відволікає волонтерів, які могли би спрямувати свою енергію на перетворення.

Все вищезазначене — правда, але це не вся правда. Голос сумління підказує, що це все досить слабкі виправдання.

Пізно з’явилися передумови. Голос сумління: Значна частина реформ може бути розпочата на рівні Уряду, бо певні речі регулюються не законами, а постановами Кабінету Міністрів.

Наприклад, роботу по дерегуляції чи швидке запровадження телекомунікацій 3G можна було зробити влітку та восени. Цей час змарновано.

Реформи потребують багато часу. Голос сумління: Насправді згаяно дуже багато часу. Законопроекти можна було підготувати заздалегідь. Для цього існують експертні спільноти, готові працювати на волонтерських засадах, структури громадянського суспільства, які давно вже розробили і запропонували низку законопроектів.

Маючи парламентську більшість, можна вносити законопроекти від неї цілими пачками, оминаючи Уряд. Напружений графік роботи парламенту забезпечив би прийняття значної кількості законів вже у січні, якщо не в грудні. Налаштованість на реформи означала би, що партійцям треба не посади ділити, а швидко приймати ключові рішення. А тепер багато речей доводиться робити нашвидкуруч, під тиском часу.

Реформи завжди блокуються середньою ланкою старої системи. Голос сумління: Саме тому всі реформи мають початися з реформи Кабінету Міністрів, і вже для цього точно не потрібно було чекати нового парламенту. Очищення урядової системи могло відбуватися протягом того півріччя, коли в умовах старого парламенту урядом керували "камікадзе".

А після парламентських виборів нові міністри отримали би вже оновлений апарат, готовий до виконання нових завдань. Беручи до уваги кількість людей з бізнесу та громадянського суспільства, які готові йти працювати, проблем з кадрами не було би. Натомість Уряд навіть не вніс свою власну реформу до плану роботи. Жодного саботажника не покарано.

Психологія виборців не змінилася. Голос сумління: Саме тому потрібно постійно пояснювати сутність реформ, пояснювати й пояснювати. І ще користатися вдалим часом для реформ, а зараз саме такий час: жити по старим правилам вже неможливо, а нових ніхто не запропонував. Вікна можливостей для суспільного прийняття реформ не такі великі, і вони можуть закритися.

Війна та криза. Голос сумління: Війна є хорошою причиною відкладати реформи "на потім". Якщо реформи розпочнуться лише після війни, то супротивники реформ зроблять все можливе, щоб війна була вічною. Та й чи можна без реформ вижити і перемогти сильнішого суперника у гібридній війні?

Здається, більше об’єктивних причин для гальмування реформ немає. Давайте тепер подивимося на суб’єктивні.

6. Корупція та самовпевненість.

Існує безліч відомих прикладів корупції після Майдану. Деякі з них вже розслідуються Зрозуміло, що корупціонери роблять все можливе, щоб загальмувати втрату своїх надприбутків. Певні сфери окуповані справжньою мафією, без перебільшення.

Навіть чесні політики вимушені рахуватися із системою: адже реформи підривають основи добробуту тих груп, що стоять за переможними парламентськими партіями. Тому політики роблять зміни обережно, аби з цими групами не сваритися. Адже політика є мистецтво можливого.

До того ж, значна частина політичних лідерів вважає, що часу для реформ достатньо. А значить, можна ще трохи посидіти в зоні комфорту, ще трохи попрацювати за старими схемами, стримуючи реформи, а потім можна їх очолити та увійти в історію знаними реформаторами.

7. Недовіра народу.

Що би не робили реформатори, народ все одно їм не вірить. І це після того, як відповідні партії отримали найвищі результати на парламентських виборах. Що ж змінилося за якихось пару місяців? То й бо ж воно, що нічого не змінилося.

Недовіра значною мірою ґрунтується на порушенні політиками простих "правил техніки безпеки": невиконання раніше даних обіцянок, суперечливі заяви, відсутність чіткої позиції, явна відсутність правди в комунікації і справедливості в діях.

Ну що, може, знов послухаємо голос сумління?

Голос сумління: Це все правда. Політики дійсно керуються своїми особистими страхами і переконаннями, неадекватними оцінками ступені драматичності ситуації.

І це основна причина, чому політики ніколи не роблять реформ. Ми про це писали ще у жовтні, згадуючи відомий вислів, приписаний Вінстону Черчиллю: "Державники відрізняються від політиків тим, що політик думає про наступні вибори, а державник — про наступне покоління".

Реформи роблять лише професіонали, які не мають жодних політичних зобов’язань, жодних страхів щодо рейтингу, а лише страх погано виконати свою роботу і тим зганьбити професійну репутацію. На початку грудня, аналізуючи новопризначений уряд, ми писали, що в нього немає 100 днів. Аж ось ці 100 днів скоро добігають кінця, а майже нічого не зроблено.

Політичні помилки призводять до краху. І навіть міністри-іноземці, призначені за квотою БПП, не врятовують.

По-перше, Уряд працює як єдина система, і неможливо зробити реформи в одному окремо взятому відомстві. Реформи є комплексними, і неможливо зробити, наприклад, якісну податкову реформу без бюджетної, пенсійної тощо.

По-друге, жоден міністр ні на що не здатний без заступників, а їх призначає Уряд. Тож не дивно, що у багатьох міністрів аж досі так і не з’явився повний комплект. А міністрів-одинаків без команди ми бачили ще у минулому уряду. Коротше кажучи, лебідь, рак та щука так і не знайшли спільної мови. Коаліційна, а не професійна природа уряду, як ми й передбачали, стала перешкодою на шляху реформ.

До речі, вислів Черчилля нагадує нам про ще одну ваду політиків. Часом у них немає масштабу мислення, вони затикають тактичні дірки стратегічними ресурсами. Наприклад, таким, як ресурс довіри.

Щодо довіри народу. Можна скільки завгодно говорити про "не таку" ментальність, пов’язану чи то з чорноземами та хуторянством, чи то з постійними іноземними окупація ми. Частково це буде правдою: довіра у нашому суспільстві дійсно в дефіциті. Але несподіваний і приголомшливий вибух довіри на Майдані, у добровольчих та волонтерських рухах не зачепив довіру до влади. Дві прості і зрозумілі причини — відсутність інформації та відсутність символів.

8. Відсутність інформації.

Про реформи дуже багато говориться, але поверхово, без пояснень, тож це слово вже затерлося. Саме лише постійне вживання слово "реформа" нічим не відрізняється від часів "папередніків".

Немає жодних спеціальних інформаційних заходів, щоб пояснити суть якоїсь конкретної реформ: чому вона потрібна, як буде робитися, чому спочатку стане гірше, а в перспективі значно краще, і чому не можна зволікати, а треба "різати", і чому не можна очікувати негайних результатів.

Натомість переважає негативна інформація, і мало транслюється образ нової країни, квітучої після реформ. Так, є певний позитив на сайтах органів влади, але їх читає меншість. Інформацію треба просувати через популярні онлайнові майданчики, соціальні мережі, радіо і телебачення тощо.

Нещодавній заклик Президента до керівників телеканалів робити передачі про реформи не враховує того, що урядовці зазвичай самі не знають, що сказати. Зрозуміло, що в умовах, коли люди не розуміють і звикли до обману, вони здатні лише боятися, щоб не стало ще гірше. А в умовах недостатньої комунікації придумають собі такі нереально жахливі сюжети, що класики жанру відпочивають.

Додайте до цього інформаційні спецоперації ворожої країни, спрямовані на дискредитацію ідеї реформ та української державності загалом, "розгойдування човна" та конкретні точкові удари (наприклад, дискредитацію міністрів-іноземців як абстрактної ідеї та конкретних особистостей) і все це в умовах повної відсутності вітчизняної контрпропаганди, і ви отримаєте опис інформаційного поля, в якому живе пересічний громадянин.

9. Відсутність символів.

Люди не довіряють реформаторам, бо не бачать простих конкретних змін. Декілька швидко зроблених речей, які стали би символами перемоги над старою системою ("Гідрою"), значною мірою відновили би довіру, але де ж ці символічні перемоги?

Нова патрульна служба, рішуче спрощені адміністративні послуги, скасування віз до ЄС — ці речі могли би стати провісниками реформ для громадян. Впровадження прозорих електронних державних закупівель, зниження податкового навантаження, скасування незліченних форм звітності, ліцензій, обмежень та інспекцій (тобто дерегуляція) — це довгоочікувані сигнали для бізнесу. Наразі похвалитися нема чим, а про податкову реформу як класичний поганий приклад ми ще скажемо нижче.

Довіра до реформ підривається також старими практиками. У парламенті — голосуванням за чисті аркуші, як це було з бюджетом та податковими змінами перед новим роком, кнопкодавством (не персональним голосуванням), нехтуванням Коаліційної угоди, відсутністю відкритого діалогу. У виконавчій владі — непрозорими призначеннями явно некомпетентних, але близьких людей та невдалими псевдореформами.

"Довіра" — є ключове слово реформ, і гратися з ним небезпечно. Коли голова Державної фіскальної служби говорить в камеру про прозорість і передбачуваність податкової системи, мільйони людей по той бік телеекранів сумно чи презирливо сміються.

Реформи потребують довіри, а довіра потребує діалогу. Широкі громадські обговорення проектів реформ призвели би до суттєвого зниження соціальної напруги, початку відновлення довіри з боку бізнесу. Але комунікації немає.

Провал окремих реформ — це не просто "нуль" на рахунку псевдореформаторів, це справжній "мінус", бо довіра втрачається швидко, а завойовується повільно. Втрата довіри поглиблюється суперечливими сигналами на кшталт "зробимо по-новому, а як не вдасться, то повернемося до старого". Наслідок — повна дезорієнтація суспільства.

 Наостанок ще три важливих чинники гальмування реформ.

10. Брак політичної волі.

Вже стільки разів цитувався Каха Бендукідзе, Лєшек Бальцерович та інші великі реформатори стосовно необхідності жорсткої політичної волі, що зайве повторювати ці крилаті вислови.

Рішучість, чітка суб’єктна позиція, навіть певною мірою авторитарність, вкрай необхідні для подолання опору системи. Всі успішні історії реформ — це самовіддана політична воля, навіть певною мірою самопожертва, сильне лідерство, навколо якого згуртовуються великі соціальні групи.

11. Невміння згуртувати союзників.

Для цього необхідно бачити ці групи, вести з ними діалог. Малий і середній бізнес та організоване громадянське суспільство (включаючи експертні спільноти та волонтерські рухи) — це дві потужні сили, на які можна спиратися при проведенні рішучих реформ.

У давні часи королі, щоб подолати опір великої аристократії, спиралися на дрібне дворянство та міську буржуазію. Ми маємо схожу ситуацію, адже наша економічна система аж надто нагадує "новий феодалізм". Король без підтримки інших соціальних груп безсилий проти великих феодалів. І тоді починається стихійний і жорстокий бунт. У нашому випадку недовіра політиків до громадянського суспільства та малого і середнього бізнесу заважає їм спиратися на ці сили, які можуть відіграти вирішальну роль і надати надзвичайно цінний людський капітал.

Дуже хорошим прикладом є провал податкової реформи. Підприємці добре пам'ятають, як узгоджені пропозиції ділових асоціацій були викинуті на смітник минулого літа. А потім податківці все зробили самі й нашвидкоруч, а врешті скаржаться, що не було достатньо часу.

12. Система не ремонтується зсередини.

Кожному зрозуміло, що ефективніше це робити ззовні. Важко уявити чиновників, які самі собі скорочують функції, права та чисельність підлеглих (а з цим пов’язано зменшення власного статусу), натомість збільшуючи власну підзвітність та прозорість, розширюючи права громадян та бізнесу.

Суб’єкт та об’єкт реформ мають бути розведені. У вже розглянутому прикладі податкова реформа, яку доручено розробляти податківцям, — це економічний нонсенс, адже податківці представляють лише інтереси доходної частини бюджету, їм начхати на економічний розвиток, зайнятість та безробіття, боротьбу з бідністю та запобігання соціальним вибухам. Вже не кажучи про інновації, економічну незалежність тощо. Це як автомобіль, в якому є педаль гальма, а немає педалі газу. Далеко ми на ньому не поїдемо.

Та й чи можна взагалі полагодити той старий автомобіль, іржавий та без коліс?

Часом необхідно рішуче його викинути на смітник, створивши нову сучасну систему. І тут "інституційна пам’ять", збережена всередині старої системи, і так високо цінована урядовцями, грає надзвичайно погану роль. Практики урядування, перевірені десятиліттями радянського і пострадянського життя, можуть бути у прямому розумінні слова вбивчими під час війни та глибокої кризи.

Скоро буде рік з моменту перемоги над Януковичем. Скоро буде рік, як Майдан привів до влади новий уряд. Змарновано цілий рік, і суд історії цього не пробачить, навіть якщо пробачить суд народний.

Не треба думати, що все гаразд, якщо народ ще терпить. Терпіння не безмежне. В умовах злиднів, недовіри та відчуття несправедливості є лише один крок від сліз і ненависті до насилля. Невмируща надія політиків на безрозмірні і безумовні західні гроші та терпляче покірний народ —не має під собою жодного ґрунту.

 Але насамкінець запропонуємо 10 рішучих кроків, які могли би зрушити реформи з місця:

1. Укласти і затвердити конкретний помісячний план дій на найближчий рік зі строками, показниками та відповідальними. Доречно і вже на часі, коли певні політики (депутати, міністри) візьмуть на себе публічну особисту відповідальність за конкретні реформи: хтось за одну, хтось за іншу і так далі.

2. Терміново і першочергово реформувати Кабмін, для чого розробити програму, що має бути повністю виконана за 2 місяці. Різати функції, а не посади. Фактично знищити старі пострадянські відомства і створити нові, компактні та ефективні. Найкраще для цього запровадити посаду віце-прем’єр-міністра з реформування Уряду з обмеженим терміном повноважень — зробив і пішов.

3. Оголосити "призов" експертів громадянського суспільства на волонтерських засадах для найшвидшого впровадження змін за вищезазначеним єдиним планом. Великий обсяг роботи із порятунку країни можна виконати навіть без участі держави: розробка проектів реформ, підготовка команд, публічна комунікація.

4. Терміново провести реформу з дерегуляції на основі розробок команди проекту EasyBusiness. Це буде першим позитивним сигналом для економіки. Широко комунікувати результати в Україні та за кордоном.

5. Терміново запровадити в усіх органах влади та держпідприємствах електронні державні закупівлі на основі пілотного проекту, що вже впроваджується в окремих відомствах. Це найбільший системний удар по корупції та значна економія бюджету. Широко комунікувати результати в Україні та за кордоном.

6. Розпочати громадські обговорення ключових реформ за участю представників ділових кіл та експертних спільнот. Перший пріоритет — податкова реформа. Але почати із явного і чіткого проголошення нових правил гри — підписати договір між бізнесом і владою як частину Нового суспільного договору.

7. Розгорнути систему публічної комунікації реформ на базі провідних телеканалів та спеціально створеної групи урядових експертів рівня заступника міністра. За кожним проектом реформи має стояти команда. Громадяни повинні бачити, що це за люди і які їхні погляди, наміри і сподівання. Фокусування уваги через соціальні мережі, культурні події тощо — це радо зроблять тисячі волонтерів, для яких успіх тієї або іншої реформи стане особистою справою.

8. Терміново провести призначення на всі вакантні посади заступників міністрів.

9. Дати відповідні доручення щодо кардинального прискорення слідчих дій за резонансними корупційними справами урядового рівня. Просто зараз, не очікуючи створення Антикорупційного бюро.

10. Терміново переглянути бюджет, скоротивши його видатки до рівня 45% ВВП. Це буде найголовнішим сигналом українським громадянам та міжнародним фінансовим організаціям, що реформи почалися.

Хто ж має виконувати цей план?

Ми всі прекрасно розуміємо, що система не може змінити себе зсередини. Всі реформи в усі часи робилися внаслідок приходу нових людей одночасно з розколом старих еліт. Сьогодні такі люди є. І в депутатському корпусі, і в уряді на рівні заступників міністрів, а подекуди навіть міністрів. До них долучаться ті представники "старої хвилі", в яких вмикається інстинкт самозбереження і є жага до змін.

Політична система гальмує, не встигаючи за щоразу більшим запитом суспільства. Наше завдання — допомогти реформаторським силам самим стати частиною цих сил. Це і є наш Третій Майдан.

Що ж є основною причиною гальмування реформ? Голос сумління відповідає: це війна зі старою системою ("Гідрою"). Вести її треба як війну — зі стратегією, штабом, ресурсами, мобілізацією, пропагандою, героями серед своїх і розкаяними полоненими з боку супротивника.

Валерій Пекар, для УП