Конституційне звернення – привілей для обраних?
Право на конституційне звернення щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України може реалізовуватись громадянами України, іноземними громадянами та особами без громадянства. Тлумачення – це діяльність щодо з'ясування та∕або роз'яснення змісту норми з метою правильного її застосування і реалізації. Офіційне тлумачення в Україні здійснює Конституційний суд.
Однак останнім часом, інститут офіційного тлумачення замість гарантованого права перетворюється в особливий привілей.
Чому громадяни звертаються до КСУ?
Судочинство, окрім судів загальної юрисдикції, здійснюється також і Конституційним судом, завданням якого є гарантування верховенства Конституції як Основного закону держави на всій території України. Його діяльність повинна ґрунтуватись на принципах верховенства права, незалежності, повноти й всебічності розгляду справ та обґрунтованості прийнятих ним рішень. Офіційне тлумачення конституційних та законодавчих положень є одним із механізмів реалізації та захисту прав і свобод людини.
За останніх 15 років КС розглянув більше 200 справ за конституційними зверненнями громадян України. Цікаво, що в 1999, 2002, 2006 та 2008 роках не було прийнято взагалі жодного рішення в справах за конституційними зверненнями громадян.
На жаль, суд взагалі не здійснював офіційних тлумачень за конституційними зверненнями осіб без громадянства та іноземних громадян, за винятком прийняття ухвали про відмову у відкритті провадження за зверненням громадянина США Олександра Глотова, ухвала № 51-у від 1 жовтня 2002 року.
При бурхливому розвитку громадянського суспільства на диво відсутня практика офіційних тлумачень за зверненнями громадських організацій та благодійних фондів.
Суд відмовив у відкритті проваджень за клопотаннями громадської організації "З'єднання борців "За справедливість" та громадської організації правового захисту "Громадяни". Підставами для відмови була "невизначеність предмета тлумачення", що унеможливлювала здійснення офіційної інтерпретації тощо.
За весь період своєї діяльності КС за конституційними зверненнями громадян прийняв близько 20 рішень, у яких здійснював офіційне тлумачення конституційних чи законодавчих норм. За результатами розгляду конституційних звернень у переважній більшості приймались відмови у відкритті проваджень або провадження взагалі припинялись.
Тобто, фактично лише кожне десяте конституційне звернення громадянина України отримувало відповідне офіційне тлумачення.
Фільтри конституційних звернень
Очевидно, що законодавчо встановлюються певні вимоги до змісту конституційних звернень – своєрідні формальні фільтри, які б доводили необхідність в офіційному тлумаченні.
Підставою для звернення щодо офіційного тлумачення, згідно зі статтею 94 закону "Про КСУ", є наявність неоднозначного застосування відповідної норми, якщо суб'єкт права на конституційне звернення вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод.
Так, останні ухвали про відмову у відкритті проваджень у справах за зверненнями Сергія Пономарьова, Артема Шульженка та Євгена Тропанця свідчать фактично про урізання законодавчої конструкції "може призвести" до порушення конституційних прав.
Наявність "неоднозначного застосування" відповідних положень означає – "різне застосування одних і тих самих норм цих правових актів судами України, іншими органами державної влади за однакових юридично значимих обставин". Саме в зв'язку з відсутністю "неоднозначності" суд у більшості випадків відмовляє громадянам у відкритті конституційних проваджень, або взагалі їх припиняє.
Попри це, далеко не всі конституційні звернення безпосередньо передаються на розгляд колегій суддів. Більшість із них немає жодного шансу бути розглянутим органом конституційної юрисдикції взагалі. Адже, попереднє вивчення й перевірку цих звернень на відповідність формальним вимогам здійснює Секретаріат суду, згідно з §10 Регламенту, який надсилає громадянам письмові повідомлення про повернення відповідних звернень, без його передання на розгляд суддів.
Попри це, громадяни активно оскаржують відмову Секретаріату в переданні конституційних звернень на розгляд КС у судах загальної юрисдикції. Практично у всіх випадках суди відмовляють у задоволенні відповідних позовів.
Право на конституційне звернення – де межа обмеження й звуження?
Конституційне звернення за своєю природою є певним прототипом конституційної скарги. Для прикладу, у країнах західної демократії як різновид конституційної скарги поширена так звана "народна скарга", action popularis – оскарження нормативних актів в інтересах суспільства, "не визначеного кола осіб".
Цілком нормальним вважається, коли громадянин звертається зі скаргою про визнання того чи іншого акту неконституційним.
Проте громадяни Україні не можуть звертатись до органу конституційної юстиції із клопотанням про визнання нормативних актів неконституційними.
Хоча існує практика, коли за зверненнями щодо офіційних тлумачень суд визнавав певні законодавчі норми неконституційними. Наприклад, рішення в справі за конституційним зверненням Артема Багінського – "справа візирів", рішення за зверненням Юрія Костенка – "справа про червоні прапори".
Однак нещодавно прийняті ухвали та правові позиції Конституційного суду дають підстави стверджувати про тривожні тенденції до можливого звуження та перетворення модифікацію права на конституційне звернення – на особливий привілей.
Так, у справі за конституційним зверненням Сергія Пономарьова, №15-у від 31 травня 2011 року суд відмов у відкритті провадження через те, що останній звернувся до органу конституційної юрисдикції від імені та в інтересах іншої особи – на підставі договору про надання правової допомоги.
Суд не визнав громадянина належним суб'єктом права на конституційне звернення, підкресливши на неможливості передачі цього права іншим особам.
Так ж ситуація з конституційним зверненням Артема Сульженка. Суд відмовив у відкритті провадження в зв'язку з тим, що даний громадянин не є суб'єктом права на конституційне звернення. КС вкотре робить висновок про те, що рішення судів, які підтверджують неоднозначність повинні стосуватись безпосередньо даного громадянина, не розглядаючи суті конституційного звернення.
Аналогічно припинено провадження за зверненням Євгена Тропанця. Суд, зокрема, дійшов висновку про те, що з "доданих до конституційного звернення рішень судів вбачається, що вони не приймалися щодо нього особисто, і не призвели чи не могли призвести до порушення саме його конституційного права".
Отож, вкотре ускладнено можливості для громадян щодо подальших конституційних звернень.
Хоча всі рішення, які приймались судом до останнього часу, не враховували даних обставин.
Тобто, суд фактично підкреслює, що не будь-який громадянин може звернутись стосовно офіційного тлумачення – але лише той, чиї конституційні права порушено, і це має бути підтверджено конкретними рішеннями судів загальної юрисдикції.
У цьому контексті, "привілейованим" видається рішення за конституційним зверненням Юрія Костенка.
До звернення апріорі не було додано жодного рішення судів загальної юрисдикції чи елементарних "листів" органів державної влади, які б хоч якось підтверджували неоднозначність, адже громадянин Костенко подав своє звернення в день офіційного опублікування відповідного закону. Та й підстав для розгляду даного конституційного звернення, мабуть-що не було взагалі.
Цікаво, що в окремій думці до цього рішення суддя Бринцев, сподівається, що "не дивлячись на його певні недоліки, воно буде сприяти миру й злагоді в суспільстві".
Чого ж насправді стосувались ці "недоліки", певно, залишиться невідомим.
Отож, право на конституційне звернення як можливості особи стосовно реалізації та захисту її прав і свобод – перетворюється в особливий привілей, переваги та виняткове ставлення до певних ситуацій чи осіб.
Але все ж таки, враховуючи значні проблеми в застосуванні як судами, так і іншими органами публічної влади тих самих норм, за таких же правових обставин, але по-різному – офіційне тлумачення повинно стати ефективним інструментом реалізації та захисту прав і свобод у демократичному суспільстві.
Юлія Стасюк, адвокат, експерт центру "Наше право", спеціально для УП
