Кожному президентові по Конституції
Конституційний процес в Україні триває безперервно, починаючи з 1990 року. На жаль, він став інструментом, яким користуються у власних політичних цілях окремі політики та політичні сили. Усі президенти – і Леонід Кравчук, і Леонід Кучма, і Віктор Ющенко, – пропонували власні варіанти Основного Закону. Усі вони обґрунтовували свої дії об’єктивною необхідністю.
Але у кожного з них були і власні політичні мотиви, про які президенти, як правило, воліють мовчати.
Леонід Кравчук: нереалізована реформа
У Леоніда Кравчука були чи не найвигідніші позиції, адже йому, на відміну від наступників, доводилося все творити з чистого аркуша. Україна, яка 16 липня 1990 року прийняла Декларацію про державний суверенітет, підтвердивши її через рік Актом проголошення незалежності, потребувала нової конституційної та законодавчої бази.
Це були об’єктивні причини, які штовхали ще голову Верховної Ради Леоніда Кравчука до дій, бо як зазначав у своїх працях історик Георгій Касьянов, "втрата темпу означала втрату влади".
24 жовтня 1990 Верховна Рада УРСР утворила Комісію з розроблення нової Конституції Української РСР у складі 59 осіб під головуванням самого Кравчука. Результатом роботи цієї комісії стала Концепція нової Конституції України, ухвалена ВР УРСР 19 червня 1991.
Згідно з цим документом, уряд підпорядковувався президентові, впроваджувалася посада віце-президента, законодавча влада відокремлювалася від виконавчої. На базі Концепції був розроблений проект нової Конституції, який Верховна Рада винесла на всенародне обговорення. У результаті до комісії надійшло майже 50 тисяч зауважень і пропозицій і ВР прийняла рішення доопрацювати проект.
Конституційний процес затягувався. Кравчук сприяв внесенню змін до старої Конституції 78-го року, за якими стає главою держави та виконавчої влади і, таким чином, отримав прямий контроль над урядом, право призначати ключових міністрів та голову уряду.
Разом з тим у ВР також зберігалися деякі функції, що дозволяли контролювати уряд. У результаті закладені протиріччя стають джерелом майбутніх конфліктів у трикутнику "президент-Верховна Рада-уряд". І зрештою Кравчук сам стає заручником цих протиріч, подолати які тодішні еліти вирішили шляхом проведення дострокових парламентських та президентських виборів.
Під час тогочасної політичної кризи пропонувалося розглянути декілька варіантів, реалізація яких теоретично могла відтермінувати, або взагалі скасувати дострокові президентські вибори. До речі, Кравчук вважав рішення парламенту про дострокові вибори нелегітимним і казав не раз, що якби тоді був уже створений Конституційний Суд, то він звернувся б з цим питання до цього органу.
Отже, спочатку команда Кравчука розробляє проект Основних конституційних положень про організацію державної влади і самоврядування в Україні, у якому записано, що президент виводиться із системи виконавчої влади, він стає гарантом Конституції, отримує представницькі та контрольні функції.
"Громадськості пропонується нова ідея: мовляв, усенародно обирати президента з такими обов’язками немає потреби", – пише у своїй книзі "Політична арена України. Дійові особи та виконавці" (1994) нинішній спікер Володимир Литвин, додаючи до цього, що "коли цю комбінацію реалізувати не вдалося, ставка робиться на те, щоб привести до Верховної Ради велику й впливову групу президентських прихильників для скасування ними рішення щодо виборів у призначений термін".
Але і цей сценарій не вдається реалізувати. Литвин також наводить той факт, що Кравчуку тоді починають підігрувати деякі новообрані депутати, закликавши його публічно прийняти нову Конституцію та "в рамках своїх повноважень" призупинити дію закону про дострокові вибори парламенту та президента (звернення народних депутатів надруковане в газеті "Урядовий кур’єр" 30 квітня 1994).
Але Кравчук відмовляється загострювати ситуацію й ухвалює рішення йти на вибори. "Рішення це я прийняв не тільки й не стільки під тиском депутатів чи шахтарів. І тим більше не під тиском Росії. Був момент, коли мені здавалося, що вибори справді найкращий вихід, – нехай владу розсудить народ", – напише він згодом у своїй книзі спогадів "Маємо те, що маємо" (2002).
Отже, саме на початку 90-тих була закладена філософія конфлікту у відносинах між гілками влади, від якої не змогли (чи не захотіли) відмовитися наступні президенти.
Леонід Кучма: за крок до авторитаризму
Наступний президент Леонід Кучма набагато ефективніше використав конституційний процес на свою користь. Безперечно, він записав собі у плюси прийняття Конституції 1996 року.
Але, як зазначав історик Георгій Касьянов, "Україна ухвалила нову Конституцію останньою серед пострадянських держав – і не тому, що Основний Закон готували ретельно, а отже довго, а лише тому, що "верхи" ніяк не могли дійти згоди щодо розподілу влади".
Навіть сам Кучма визнавав, що гілки влади розглядали конституційний процес "лише як спосіб власного зміцнення, а не як необхідну "схему" для розбудови держави" (із книги "Про найголовніше", 1999).
У 96-му році Кучмі вдалося зберегти президентську форму правління, незважаючи на серйозне протистояння з парламентом у цьому питанні, найперше з його головою Олександром Морозом, який виступав за парламентську форму правління.
Певні поступки, зокрема відмова від ідеї двопалатного парламенту, та додаткових можливостей для розпуску ВР, не похитнули позиції Кучми як президента, він продовжував контролювати уряд, незважаючи на те, що формально не був главою виконавчої влади.
Дискомфортними були хіба відносини з парламентом, найперше зі спікером, якого Кучма та його оточення постійно підозрювали у бажанні стати першою особою в державі. Було очевидним, що Леонід Данилович завжди шукав зручного моменту, аби "відновити справедливість".
Президентські вибори – хороша нагода розкрутити старі-нові конституційні ідеї. І Кучма нею скористався. Так, незадовго до старту виборчої кампанії, а саме 15 грудня 1998 президент під час зустрічі з регіональними ЗМІ робить сенсаційну заяву про необхідність проведення референдуму, на який збирається винести основні положення Конституції.
Очевидно, це була спроба випередити опонентів. "Сьогодні робиться спроба окремими політичними силами переробити Конституцію під себе і повернути вертикаль рад", – заявив тоді Леонід Кучма. Він піддав Верховну Раду нищівній критиці, зазначивши, що парламент за цією Конституцією фактично перебрав на себе всі повноваження, а вину перекладає на уряд і президента.
Кучма знову повернувся до теми двопалатного парламенту. А ще йому потрібні були додаткові важелі для розпуску ВР. Тоді вперше заговорили про посилення авторитарних тенденцій в управлінні державою.
Референдум Леонід Кучма таки провів, але через два роки після згаданої заяви – у 2000-му. Правда, його положення у силу різних обставин так і не були втілені в життя, і плани президента було зруйновано. А політична криза, породжена "касетним скандалом", змусила Кучму і його тодішнє оточення шукати шляхи для утримання влади в руках.
Чергова конституційна реформа розглядалася як один із інструментів забезпечення третього терміну президентства Кучми.
24 серпня 2002 року у своєму зверненні до народу з нагоди Дня незалежності Леонід Кучма знову заявляє про необхідність конституційної реформи, але цього разу він переконував усіх, що потрібен перехід до парламентсько-президентської республіки, чим викликав здивування навіть у частини пропрезидентських сил.
Степан Гавриш, який входив тоді у групу "Демократичні ініціативи", заявив, що частина депутатів вважає, "що ця позиція президента є технологією його штабу, його команди".
Володимир Горбулін у книзі "Без права на покаяння" (2009) про це рішення Кучми напише так: "Кучма почав говорити про неминучість конституційної реформи та доцільність переходу системи державного управління в нашій країні з президентського формату в парламентсько-президентський. А ця система передбачала перехід основних важелів управління країною в руки прем’єр-міністра.
Чи означало це гіпотетичну можливість майбутнього переходу Леоніда Даниловича з однієї іпостасі в іншу, чи з власного досвіду він зробив для себе остаточний висновок – Президент з такими повноваженнями стає гальмом у розвитку країни? Я думаю, що ніколи і ніхто, крім самого Леоніда Даниловича, на це питання не дасть відповіді. Навіть Віктор Володимирович Медведчук, при усьому його бажанні".
Звичайно, що опозиція схилялася до першого варіанту і говорила, що Кучма хоче узурпувати владу остаточно. Особливо після того, як президент виніс у березні 2003 року на всенародне обговорення проект змін до Конституції, в якому знову наполягав на створенні двопалатного парламенту, розширенні права президента розпускати парламент, введенні імперативного мандату тощо.
Чи не найбільше заперечень викликав пункт про спільні парламентські та президентські вибори, які мали відбутися у 2006 році. Фактично це означало продовження повноважень Кучми ще на два роки.
Але Помаранчева революція скоригувала плани тодішнього глави держави та його оточення. Тим не менше Кучмі частково вдалося реалізувати свої ініціативи. Він домігся від Ющенка підтримки його політичної реформи та гарантій особистої безпеки в обмін на згоду підписати зміни до закону про вибори президента та зміни складу ЦВК.
8 грудня 2004 зміни до Конституції та до закону про вибори були проголосовані "пакетом". Україна мала перейти до парламентсько-президентської форми правління.
Віктор Ющенко: втрата можливостей
"Прийняття нової редакції Конституції є надактуальним завданням, що не може відкладатися на післявиборчий час", – заявив уже президент Віктор Ющенко, якому дісталася у спадок конституційна реформа Кучми.
Правда, заявив він про це не на початку своєї каденції, у 2005 році, а наприкінці – 24 червня 2009. Ющенко розпочав по регіонах презентацію власного проекту Конституції, який отримав схвальні висновки Венеціанської комісії.
Так, днями він побував з цією метою у Національній юридичній академії імені Ярослава Мудрого у Харкові, зібравши науковців та викладачів ледь не з усієї області. Але знову це відбувається напередодні президентських виборів і буде сприйматися багатьма як частина виборчої кампанії.
Власну конституційну реформу нинішній президент мав би почати ще у 2005 році. Тим паче, що були зобов’язання щодо внесення змін в Основний Закон в частині місцевого самоврядування. Але Ющенко не скористався цим моментом. Він згадав про зміни до Конституції, лише коли почалися перші конфлікти з Верховною Радою та урядом.
Зокрема 2 листопада 2006 року з’являється указ про створення комісії з опрацювання змін до Конституції, а буквально через місяць президент виходить з ідеєю проведення референдуму, до якої повертатиметься протягом наступних двох років декілька разів.
Але парламент не сприйняв ідеї президента і вже у лютому 2007 року створює власну конституційну комісію. У результаті маємо мінімум п’ять проектів Конституції.
Історія певною мірою повторюється. У 1996 році Кучма також використав ідею прийняття Конституції на референдумі з метою тиску на Верховну Раду. Але у нього, на відміну від Ющенка, було більше важелів впливу на парламент і він міг контролювати ситуацію.
Теперішній президент не має сьогодні впливу на парламент, більше того, він не має впливу навіть на всю свою фракцію. І певною мірою саме його заяви та дії спровокували появу неоднозначного спільного проекту Конституції від ПР та БЮТ, який багато хто називав таким, що серйозно обмежує свободи та права громадян. Але Ющенко мав би розуміти, що у даному випадку він ризикує не лише власним майбутнім, а й майбутнім усієї країни.
Хоча зрозуміло, що референдум для Ющенка, за відсутності пропрезидентської більшості у парламенті, – це єдиний можливий варіант протягти свій проект Конституції. "Конституція повинна належати виключно народу. Тому будь-які зміни, доповнення і вилучення повинні прийматися виключно на всенародному референдумі", – заявив він днями, додавши, що це має застерегти від повторення помилок 2004 року.
Проте парламент 5 червня 2009 прийняв закон про референдум, який передбачає парламентський спосіб ухвалення нової редакції Конституції. Відповідно до нього парламентська більшість має затвердити проект змін до Конституції, а потім призначити щодо нього референдум. Президент збирається ветувати цей закон. Проте нема гарантії, що вето не буде подолане.
Ющенко, на відміну від Кучми, не зміг скористатися конституційною реформою ні для того, щоб змінити складну й неефективну систему управління, ні для того, щоб отримати гарантії свого майбутнього. Хоча конституційний марафон ще триває, і невідомо, які сюрпризи політики готують для нас найближчим часом.
Запобіжник від політичних спекуляцій – жорстка Конституція
Що треба зробити, щоб Конституція перестала бути засобом вирішення персональних владних інтересів конкретних осіб чи політичних сил? Окремі експерти вважають, що вирішенням проблеми може стати встановлення високого ступеню жорсткості Конституції, що на практиці означає значні обмеження на ревізію Основного Закону.
Скажімо, в деяких країнах парламенти, які вносили зміни до Конституції, розпускаються і оголошуються нові вибори. У процесі дискусії в медіа окремі політики висловлювали пропозиції внести обмеження на зайняття високих посад 5-10-ма роками для тих осіб, які розробляли та впроваджували зміни до Основного Закону.
Звичайно, можна віднайти компромісний варіант. Але на те має бути згода президента, уряду та парламенту. Проте сьогодні очевидною є інша тенденція – конституційний процес укотре використовують як один із інструментів збереження при владі.
Отже, він перетворюється на агітаційний елемент президентської виборчої кампанії, причому всіма ключовими її учасниками.
 |
Діана Дуцик, політичний оглядач УНЦПД, для УП
