Доторкана недоторканність, або примхи українського парламентаризму

Про політичні прикмети і не тільки...

Почнемо з політичних, суто українських, прикмет: високосний рік прийшов – чекай на зміни в конституцію; запеклі дискусії щодо депутатської недоторканності – це до виборів, чергових або позачергових, парламентських або президентських.

Ідея позбавлення депутатів імунітету не є новою. Згадаємо всеукраїнський референдум у квітні 2000 року, коли переважна більшість громадян України проголосували за відміну частини 3 статті 80 Конституції, відповідно до якої народні депутати не можуть бути без згоди парламенту притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.

Імплементувати результати референдуму не вдалося. Зокрема, у 2000 році відповідний законопроект двічі не отримував необхідної конституційної більшості.

Відтоді тема депутатської недоторканності активно спекулюється різними політичними силами, при цьому "недоторканність" плутається з "недоторканістю", а суперечки за право першості щодо висунення цієї ідеї разом із звинуваченнями політичних опонентів чи політичних союзників у небажанні підтримати "демократичні" перетворення стали загальним правилом.

Ведеться боротьба за голоси виборців, боротьба за владу. Це – політика, яка характеризується ситуативністю політичного інтересу: змінюється політичний інтерес, який залежить від обставин місця й часу, – змінюється й розуміння політичної доцільності, у тому числі й щодо змісту правових норм.

Відповідно, змінюється ставлення до депутатської недоторканності, правового статусу опозиції, типу виборчої системи, мети і напрямів конституційної реформи тощо.

Утім, більш важливо депутатську недоторканність розглядати не в контексті політичного інтересу, а в контексті сутності проблеми – демократичних традицій, принципів парламентаризму.

З цієї точки зору, чомусь не віриться, що повне скасування депутатської недоторканності й уведення "суперімперативного" мандату, сприятиме становленню України як демократичної, соціальної, правової держави.

Депутатська недоторканність: питання теорії та практики

Теорія конституційного права визнає інститут депутатської недоторканності важливою гарантією діяльності депутата. Депутатська недоторканність складається з двох елементів – депутатського індемнітету та депутатського імунітету.

Індемнітет означає депутатську невідповідальність (не плутати з безвідповідальністю!), яка поширюється на діяльність депутата як парламентаря.

Депутат не може бути притягнутий до відповідальності за результати голосування, висловлювання у парламенті, його органах та поза ними при здійсненні депутатських функцій, внесення законопроектів, звернення з депутатськими питаннями та запитами тощо.

Імунітет полягає в особливій, відмінній від загальної, процедурі притягнення народних обранців до кримінальної відповідальності, а також в особливому порядку вирішення питання щодо їхнього арешту або затримання.

Індемнітет та імунітет покликані забезпечити незалежність позиції депутата з приводу будь-якого питання, що складає предмет розгляду в парламенті, захист його від тиску, в першу чергу, з боку виконавчої влади; особливе значення депутатська недоторканність має для опозиції.

Отже, депутатська недоторканність – це не особистий привілей, а норма публічно-правового характеру, спрямована на забезпечення безперешкодного та ефективного здійснення народними депутатами покладених на них функцій.

У демократичних країнах депутатська недоторканність – прописна істина, яка не потребує жодних доказів, сприймається як належне і є елементом, і разом з тим, необхідною умовою парламентаризму.

Неможливо уявити парламентаризм, тобто систему політичної організації держави, яка побудована на принципі розподілу влад і у якій парламенту належить юридичне верховенство, без сильного парламенту.

Свого часу, теоретик англійської конституції Алексіс Дайсі не без гордості говорив, що англійський парламент може все, крім одного – він не може перетворити чоловіка на жінку. Це було сказано ще у ХІХ столітті.

Що може сучасний український парламент зараз, і що він зможе після скасування депутатської недоторканості: контролювати уряд, проводити неупереджені парламентські розслідування, послідовно захищати інтереси виборців?

Очевидно, що скасування депутатської недоторканності погіршить і без того слабку позицію парламенту, створить додаткові проблеми в системі організації вищих органів влади.

"Доторканність" перетворить представницький орган на кишенькову забавку, таке собі демократичне "брязкальце", що складається з заляканих маріонеток. Це добре розуміють англійці, німці, французи, італійці та багато інших народів, що живуть у країнах, так званої, сталої демократії, конституційне законодавство яких передбачає недоторканність.

Українське суспільство рішуче налаштоване проти депутатської недоторканості – за даними різних соціологічних опитувань ідею її скасування поділяє близько 80% громадян.

В тому, що в суспільстві існують такі настрої, великою мірою винуваті самі народні обранці: відвертий популізм, нехтування інтересами виборців, зловживання повноваженнями – все це призводить до того, що недоторканність депутатів викликає негативну реакцію.

"Чим вони кращі за мене, – думає пересічний громадянин, – що корисне вони зробили для мене, суспільства, країни, щоб мати, крім усього іншого, ще й недоторканність?"

Скасування недоторканності: законодавчі ініціативи

У розчарованому суспільстві існує попит на скасування депутатської недоторканості, який, за законами політичного ринку (чи базару?), породжує пропозицію. В результаті з’являються відповідні законопроекти.

Законопроект, поданий Іваном та В’ячеславом Кириленками у грудні 2007 вирішує проблему недоторканності за принципом "немає статті – немає проблем". Усі пропозиції зводяться до виключення із закону про статус народного депутата статті 27, яка закріплює депутатський індемнітет та імунітет.

Мета, безумовно, шляхетна, але...

По-перше, не зрозуміло, про які "міжнародні правові стандарти" йдеться, оскільки конституційне законодавство більшості сучасних демократичних країн передбачає інститут депутатської недоторканності, межі якої визначаються по-різному, залежно від рівня розвитку політичної системи та сталості демократичних традицій.

По-друге, вкрай сумнівним виглядає твердження, що скасування депутатської недоторканності створить необхідні правові умови для безперешкодного і ефективного здійснення депутатських повноважень.

По-третє, згаданий законопроект не лише не усуває суперечності у чинному українському законодавстві, а навпаки, створює нову колізію. Справа в тім, що стаття, яку пропонується виключити, майже дослівно відтворює положення частини 1 та частини 3 статті 80 Конституції України.

Інститут депутатської недоторканності є конституційним, тому відповідні зміни мають вноситися, в першу чергу, до Основного Закону.

Щоправда майже через місяць після внесення аналізованого законопроекту, його автори подали до парламенту ще один – про внесення відповідних змін до Конституції, яким пропонується викласти статтю 80 в такій редакції:

"Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп".

В принципі, другий проект не запропонував нічого нового: стаття 80 Конституції мала б саме такий вигляд у випадку імплементації результатів квітневого референдуму 2000 року.

До речі, тоді, у 2000 році, європейська спільнота сприйняла всеукраїнський референдум як загрозу парламентаризму. Референдум викликав негативну реакцію ПАСЕ, яка ставила навіть питання про виключення України зі складу цієї організації.

Чи стала українська демократія у 2008 році настільки міцною, що скасування депутатської недоторканності не матиме для неї жодних негативних наслідків?! Питання риторичне.

Але 20 березня 2008 року Верховна Рада ухвалила рішення (226 голосів) про включення законопроекту, який стосується внесення змін до Конституції до порядку денного та направлення його на висновок до Конституційного Суду на предмет додержання норм статті 157 та статті 158 Основного закону.

Олександр Ярмиш, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, Аліна Червяцова, кандидат юридичних наук, доцент, для УП

Автор малюнків – Євгеній Єгоров